如何完善行政诉讼法

二、借鉴国外经验，丰富我国法院行政判决书的形式。

三、明确举证责任分担，完善举证责任制度。

摘要:1989年4月4日颁布的《中华人民共和国行政诉讼法》对促进行政机关依法行政、保护行政相对人合法权益、保障人权发挥了重要作用。最高人民法院《实施意见》和《关于若干问题的解释》对此做了进一步完善。笔者认为，应依法保护诉权，完善行政诉讼参与人制度；借鉴国外经验，丰富我国法院行政判决的形式；明确举证责任分担，完善举证责任制度。

1989年4月4日，七届全国人大二次会议通过了《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称行政诉讼法)，赋予行政机关及其工作人员在行使职权时侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的，行政相对人提起诉讼的权利。这对于保护行政相对人的合法权益、保障人权发挥了重要作用。但是，随着审判实践的发展，现行法律越来越不适应审判工作的需要。当前，我国行政诉讼制度实际上面临着如何吸收现代诉讼制度中的积极因素，并根据社会主义市场经济发展的要求，创造性地加以完善的问题。[1]1991最高人民法院《关于实施〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见》(以下简称《实施意见》)、《最高人民法院关于实施〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》2000年3月8日，

一是依法保障诉权，完善行政诉讼参与人制度。

1，合理界定原告资格

根据不起诉原则，未经原告起诉，人民法院依据职权不能主动提起行政诉讼，启动诉讼程序。因此，合理确定原告资格，既能依法保护行政相对人的合法权益，又能防止过度诉讼。《行政诉讼法》第二十四条规定，依照行政诉讼法提起诉讼的公民、法人或者其他组织是原告，有权提起诉讼的公民死亡的，其近亲属可以提起诉讼。第41条规定:原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。对于原告资格的确定，行政诉讼法仅有这两条原则，远不能满足实践中司法审判的需要。一是近亲属范围不明，导致各地法院在适用法律规定时各自为政，不利于法制统一。也为一些法院不受理当事人近亲属的起诉提供了借口。二是没有规定农村土地承包经营者的原告资格。农村家庭联产承包责任制作为一项激励农民积极性的制度，已经载入宪法，但在实践中，却难以保护农村土地承包人的合法权益。第三，党的十五大确定了我国的经济制度以公有制为主体，多种所有制经济并存，但行政诉讼法没有规定各类企业的合法权益受到行政机关行政行为侵害时的救济途径。第四，第三人的合法权益得不到保护，因为如果“具体行政行为的相对人不提起诉讼，就不会有与该具体行政行为有利害关系的当事人。本文将由无忧纸网www.51lunwen.com整理提供，作为第三人参加诉讼。”[2]针对《行政诉讼法》的上述缺陷，《若干问题的解释》做出了完善的规定。一是明确界定近亲属的范围，进一步规定公民因被限制人身自由不能提起诉讼。他们的近亲属可以根据他们的口头或者书面委托，以该公民的名义提起诉讼。这不仅保护了行政相对人的合法权益，也与《民法通则》和《民事诉讼法》的相关规定相一致。二是扩大原告范围，规定与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。这对于纠正审判中的误区具有重要意义:原告必须是行政机关的行政对象。第三，规定农村土地承包经营者等土地使用者对行政机关处分其使用的农村集体所有土地的行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼，不得以村民小组的名义提起诉讼。当然，这里的农村土地使用权既包括使用农村土地的乡镇企业，也包括在农村土地上建房的村民。第四，明确规定不同企业有不同的诉讼权利。合资、中外合资、合作企业的各方当事人认为具体行政行为侵犯了合资、合资、合作企业的权益或自己的合法权益，可以自己的名义提起诉讼。股份制企业的股东会、股东代表大会和董事会认为行政机关作出的具体行政行为侵犯企业经营自主权的，可以企业名义提起诉讼。针对经济转轨企业转制过程中非国有企业合法权益有时受到侵害的情况，《若干问题的解释》还规定，非国有企业被行政机关注销、撤销、合并、强制合并、出售、分立、变更的，企业或者其法定代表人可以提起诉讼。

2.关于行政诉讼第三人和代理人制度的补充规定。

行政诉讼第三人，是指与被诉具体行政行为有利害关系，经申请或者法院通知，已经参加诉讼程序的公民、法人或者其他组织。[3]行政诉讼第三人不同于民事诉讼第三人，没有独立请求权第三人和无独立请求权第三人之分。《行政诉讼法》虽然肯定了行政诉讼第三人的存在，但并没有进一步的规定。[4]《实施意见》对此作了补充规定，但不能满足司法实践的需要，因为它限制了利害关系人作为行政处罚的第三人参加诉讼。若干问题的解释取消了上述规定，明确只要行政机关的同一具体行政行为涉及两个以上利害关系人，其中部分利害关系人不服具体行政行为向法院提起行政诉讼的，法院应当通知未提起诉讼的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。此外，在司法实践中，可能有两个或两个以上的行政机关作出具体行政行为，原告只起诉其中一个，其他行政机关不参加诉讼，不足以保护其合法权益。在这种情况下，行政诉讼法没有规定行政机关参加诉讼的身份。若干问题的解释》规定，应当追加被告，原告不同意追加的，人民法院应当通知其作为第三人参加诉讼。行政诉讼代理人是指依照法律规定，由法院指定或者受当事人委托，在代理权限范围内，以自己的名义为当事人进行诉讼活动，但诉讼的法律后果由当事人承担的人。[5]行政诉讼代理人可分为法定诉讼代理人和委托诉讼代理人。行政诉讼代理制度的建立，是在当事人因各种原因不能或不愿参加诉讼时，利用代理人的知识为自己服务，以达到维护自己合法权益的目的。《行政诉讼法》和《实施意见》都规定了这一制度，《若干问题的解释》为了充分保护当事人的合法权益，又作出了新的规定。一方面，当事人在特殊情况下无法书面委托诉讼代理人时，可以口头委托；另一方面，被告机关或者看守所等其他有协助义务的机关拒绝人民法院核实被限制人身自由的公民的口头委托的，视为委托成立。

二、借鉴国外经验，丰富我国法院行政判决书的形式。

《行政诉讼法》规定，人民法院审理行政案件后，可以作出维持判决、撤销判决、履行判决、变更判决四种形式。但是，随着行政诉讼的发展，实践中出现了一些上述判决无法解决的案件，学者和从业者建议增加判决种类。[4]《若干问题的解释》对行政判决书的形式进行了如下改进:

1，规定人民法院可以作出确认判决。

确认判决是指法院通过对具体行政行为的审查，确认相对人与行政机关之间是否存在某种行政法律关系的判决。[4]增加判决确认的原因:第一，三权分立是西方国家政治法律制度的基础。他们强调以权力制约权力，强调立法、行政和司法三权之间的分工和制衡。[6]在美国和德国，法院有权作出确认判决。“他山之石，可以攻我简玉”，紧跟时代潮流，与国际接轨，才是建制。

确认判断的时代依据。二是司法实践中，对于行政相对人起诉行政机关未保护人身权、财产权的一类案件，法院不宜作出任何判决。司法实践的需要是确立确认判决的实践基础。再次，在学术界，有学者指出，确认判决形式的确立不存在法律障碍，现有法律已经隐含了确认判决的性质。[7]因为在法院作出判决之前，需要对具体行政行为的合法性进行认定。确认是判断的前提，判断是确认的结果。两者密不可分。[4]立法的需要是确立确认判决的法律依据。因此，《若干问题的解释》规定，人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不宜作出维持或者驳回诉讼请求的判决的，可以作出确认其合法或者有效的判决，被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决。

2.增加驳回诉讼请求的判决。

在司法实践中，对具体行政行为的合法性作出肯定或否定的判断有时是不恰当的，法院不应该也不可能对某些具体行政行为作出全面的审查。但这篇关于行政诉讼的论文，由无忧纸网www.51lunwen.com整理提供却因为行政相对人的起诉而开始。这时候就需要对当事人的诉讼请求做出判决。若干问题的解释》规定，起诉被告不作为的理由不能成立的，被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的，被诉具体行政行为合法，但因法律、政策发生变化需要变更或者废止的，等等，人民法院应当驳回原告的诉讼请求。

三、明确举证责任分担，完善举证责任制度。

证据制度在理论界被比喻为行政诉讼制度的中坚力量，“证明责任是证据制度的核心，证明责任的分担是证明责任的核心”。[8]《行政诉讼法》第三十二条规定，被告对具体行政行为负有举证责任，应当提供具体行政行为所依据的证据和规范性文件。它不仅明确了由被告承担举证责任，而且规定了举证责任的范围。这一规定对被告人来说是非常必要的，有利于被告人明确举证责任的目标，既不遗漏案件中必须查明的事实，也不纠结于无关紧要或琐碎的事实，从而集中精力准确及时地证明案件的真实情况。[1]这一规定也符合行政诉讼的成立目的。行政诉讼的目的是促使行政机关依法行政，保护行政相对人的合法权益。行政机关在作出具体行政行为时，必须遵循先取证后裁决的规则。《行政诉讼法》第三十四条第二款规定，人民法院有权向有关行政机关、其他组织和公民调取证据。这一规定也符合我国国情，是社会主义制度优越性的体现。在司法实践中，当事人尤其是原告由于各种主客观原因无法收集证据。如果因此判决当事人承担诉讼，不仅不利于保护当事人的合法权益，也有辱人民赋予的审判权。《行政诉讼法》合理确定了举证责任，但也存在一些缺陷。第一，不要求原告承担举证责任。《行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关或者其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，并且“认为”本身有依据或者理由，或者必须有依据或者理由，有权依照本法向人民法院提起诉讼。如何无故或无根据起诉？“没有调查就没有发言权。”如果没有依据，就不能随意发表声明或行动。只要提起行政诉讼，就有举证责任。[9]《行政诉讼法》第三十二条并不是对原告举证责任的否定。第二，在我国，鉴于行政程序法律规范不健全，行政管理水平不高，不采取绝对案卷原则，[2]允许人民法院根据情况要求当事人提供或者补充证据，但行政诉讼法并没有限制被告补充证据的权利。司法实践中，有些法院允许被告无限制地补充证据，有些可能是在行政机关作出具体行政行为之后，这与行政诉讼法的宗旨相违背。第三，所谓“真理往前走一步就会变成谬误”，人民法院在一定情况下有权调查取证，但这种权利要受到限制，防止滥用。但《行政诉讼法》对此没有限制。为了完善举证责任制度，实施意见作了补充规定，《若干问题的解释》作了进一步规定。一是明确由原告承担举证责任，规定了举证范围，如:证明起诉符合法定条件，证明在起诉被告不作为的案件中被告申请的事实，证明在一起提起的行政赔偿诉讼中被诉行为造成损失的事实。第二，限制被告人补充证据的权利，规定人民法院只能在两种情况下允许被告人补充相关证据。一种是被告在作出具体行政行为时已经收集证据，但因不可抗力等正当理由不能提供的；另一种情况是，原告或第三人在诉讼过程中提出了被告在行政行为过程中没有提出的反驳理由或证据。三是规定原告或者第三人及其诉讼代理人提供证据线索，人民法院只能依职权调取证据，不能自行收集并申请人民法院调取的，当事人应当提供原件或者原物的，人民法院只能依职权调取证据。其他情况下，举证责任由当事人承担，法官会秉公裁判。