陈恒的散文
摘要:“公共政策”原则在公共政策分析中具有特殊的内涵。从可持续发展的角度来看，公共政策分析的理念、过程、公平目标和模式仍存在一些违背“公共”原则的实践缺陷。“公共政策”的原则必须体现在公共政策分析的理念上，遵循在主体上，体现在公平目标的“三维”性质上，落实在内容上，这样才能保证相应的公共政策有利于经济社会的可持续发展。
美国公共政策学者斯图尔特·尼科尔(Stuart Nichol)认为，公共政策分析是根据政策与目标之间的关系，在各种可供选择的公共政策中确定哪种政策将最有效地实现一组既定目标的过程。这个分析过程就是“政府政策主张的前提”，即政府决策、主张和执行的前提，从而决定了公共政策的性质。可持续发展是指既满足当代人需求，又不损害后代人满足自身需求能力的发展；它不仅意味着实现人类经济发展的目标，而且意味着保护人类赖以生存的自然资源，促进人与环境的和谐发展。笔者认为，虽然不是每一个具体的、次要的政策问题都与可持续发展问题相关，但至少从宏观角度来看，公共政策分析过程中必须遵循“公共* * *”的原则，使公共政策有利于经济社会的可持续发展。
一、“公开* * *”原则的内涵
中国台湾地区、张世贤和陈恒的学者都认为公共政策是政府用来“处理或解决公共问题或公共目标”的。日本学者Yakushiji Taizang也认为，“公共* * *”的政策是为“公共* * *”的政策。可见，“公共政策”的目的是公共政策的本质属性。只有遵循“公共政策”的原则，对公共政策的分析才能真正反映这一本质属性。这里所谓的“公共* * *”原则，是指政策问题的公共取向，即在公共政策分析过程中，坚持实现公共利益的原则。公共利益是一个复杂的系统。各种利益相关者之间的得失影响着公共利益的实现乃至正常的社会秩序。因此，政府作为“一个国家或社会的机构”，在行使公共权力、承担公共责任、以政策手段解决公共问题的过程中，必须谋求公共利益，不能在私人领域侵犯私权，也不能为少数人甚至政府本身谋取私利。“公共利益”原则要求以公共利益的实现作为纲领性的政策问题来分析公共政策，使政府决策能够更有效地约束和引导包括政府自身在内的所有社会主体以其在公共利益领域的有序活动来促进公共利益，并使其“中立”于现实和未来的所有社会主体平等分享。
二是指政策目标取向的公共性，即在公共政策分析过程中，坚持实现代际目标的原则。从历史的角度来看，“公共政策”的原则要求通过对公共政策的分析，政府的决策能够以一种基于当代人的利益并确保未来人类发展的基本条件的取向来规范和约束政府的行为目标。只有这样，才能体现代际之间政府行为的公共性和公平性，而不是偏执于当代的自私和狭隘。“发展才是硬道理”。从某种意义上说，只有当下和未来的持续不间断的发展，即可持续发展，才能真正保证整个社会利益的实现。这种代内和代际的可持续发展是当代人和未来人利益的根本体现。因此，从另一个角度看，也可以说，以代际目标为导向的公共利益政策分析，也是“公共利益”原则的体现。
三是指政策问题范围取向的公共性，即在公共政策分析过程中，坚持整个发展系统全面协调发展的原则。根据前面的结论，可持续发展问题也应该是当代政府的纲领性政策问题。可持续发展是整个发展系统中各要素的全面协调发展。目前，世界范围内形成了资源短缺、环境污染、人口爆炸、生态破坏等威胁可持续发展的严重问题。正是因为当代政府违背了“公共* * *”的原则，默许甚至鼓励人们对公共资源“各取所需”，才导致了发展系统中各种因素的失衡，尤其是人与资源、生态、环境的关系。因此，从政策问题的范围来看，“公共* * *”原则要求政府有序、系统地解决一切制约可持续发展的问题，包括从自然到人类社会、从当代人到未来人的各种发展问题，尊重人类和自然双方的利益；它既尊重当代人的利益，又关注作为利益主体仍然缺席的未来人的利益。
还应提及的是，如上所述，公共政策分析中的"公共合并"原则实际上与可持续发展问题有着内在联系。可持续发展不仅是可持续发展的一种状态，也是当代人类在发展问题上的一种价值取向。可持续发展问题与公共政策分析中的“公共政策”原则有着内在的联系。可持续发展应该是人们看待公共政策分析原理的基本角度。
第二，当代公共政策分析对“公共* * *”原则的偏离
从可持续发展的基本观点来看，当代公共政策分析在某些方面的局限性使得公共政策难以真正体现公共政策的利益，实现代际发展目标，协调可持续发展发展系统中各种因素之间的关系，偏离甚至违背了“公共政策”原则。
(一)公共政策分析概念偏离“公共政策”原则
自20世纪70年代以来，以美国哲学家约翰·罗尔斯为代表的新自由主义者提出的个人利益优先于公共利益的思想一直深深影响着现代政府的决策理念，以至于发展成为约瑟夫·赖茨的自由主义国家中立原则，该原则认为，即使公民的行为不被赞同或违背社会中绝大多数人的意愿，只要不侵犯他人的权利，国家也不得干预。美国诺奖经济学奖得主肯尼斯·阿罗甚至专门论证了“不可能定理”，认为社会一般不可能形成一致的选择或者按照一致的顺序对事物进行排序；即使这里所谓的“一致”只是理解为“多数决定”，也不太可能。按照这个逻辑，根本不存在公共利益，至少，不存在现实中可以明确界定并实际起作用的公共利益。这种否认公共利益存在、片面强调国家中立、不干预不损害他人利益的所谓个人利益的做法，无法使公共政策分析体现“公共利益”原则，必然损害公共利益，当然也会影响体现公共利益的经济社会的可持续发展。
(二)公共政策分析过程中对“公共政策”原则的偏离
许多学者认为“公共产品生产中的资源配置问题不能通过经济市场来解决，而只能通过政治市场来解决”。因此，当代政府的政策分析过程大多是一个借助政治市场进行博弈的过程。一方面，公共选择理论认为，政治市场虽然在起点有一人一票的平等，但在终点却以“少数服从多数”为主导，表现出“多数”逼迫少数的不平等。此外，“国家过去被认为是无私的，但现在它被视为政治活动家进行交易的市场。”因此，作为具有“经济人”特征的选民和政治家，他们在政治市场中的价值取向不能不受到组织严密或势力强大的利益集团的影响，这使得政府往往不得不制定违背“公共* * *”原则的政策，将公共资源的利用导向对公共利益的破坏，或者反过来，以公共利益的名义，根据公众。另一方面，由于认知能力的限制，当代政府没有足够的能力根据政治市场的要求准确收集信息，形成与整个社会要求一致的偏好。这使得政府及其各部门难以获得有效的沟通，形成了解公众利益所需的足够信息。导致政府及其部门难以协调发展系统中各种因素之间的矛盾，导致包括政府在内的各种社会主体无序使用公共资源，最终导致发展失去可用资源而被迫中断，无法实现经济社会的可持续发展。
(3)公共政策分析的公平目标与公共政策原则的偏离。
公共政策分析的公平目标是指政策实施后，政策目标群体所享有的社会资源、所享受的利益和所承担的成本的公平分配程度。公平应该是代内公平和代际公平的统一，是政府维护经济社会发展秩序、满足社会公共利益要求、提高合法性和政策权威性的重要目标。既是客观状态，也是主观判断。从伦理上讲，公平是指后代与当代人分享资源和环境利益的平等权利。然而，当代人的认知局限及其不可避免的功利主义倾向，使他们难以克服代内公平的目标偏好，难以理性自觉地要求公共政策分析关注公共资源在代内和代间的公平分配，并使之成为其政策诉求的主要取向，寻求从现在到未来的可持续发展。
不仅如此，当代政府还面临着解决代内公平问题的现实压力。Stuyachi Nicogu认为“从政治上讲，增加收益可能比减少成本更容易”。收益的增加意味着政府及其政策“运作更有效或得到更高的评价”，“降低成本或削减项目预算”可能会引起人们的反对，因为这意味着在一定的效率条件下，人们可能获得的收益会下降。因此，为了实现公平，在“使穷人的处境变得更好，但不使富人的处境变得更坏”的前提下，当代政府的“公共政策只有在改善最小群体的福利时才应该被采纳和实施”。由此可见，人们要求公共政策实现的代内公平目标，并不是基于清教式的节俭，而是基于成本投入和对自然资源的日益利用，从而使社会平均收益最大化，并在穷人中扩大其受益面和程度。
显然，严重的问题在于，这种公共政策分析的公平目标存在严重的结构性缺陷。它忽视代际公平，偏向代内公平；而且，在代内公平的现实压力下，难以有效限制超越资源环境承载能力、盲目追求当代人利益的要求，会葬送未来人类发展的条件，使经济社会发展呈现差距。从人类历史的动态进程来看，当代公共政策分析与其说是由于公平目标的结构性缺陷，不如说是由于对“公共”原则的严重违背，使得政府职能的范围超出了其广泛的公共领域，使得人类(包括原始人民)的公共利益更多地满足当代人民(或政府)的眼前私利，制约经济和经济。
(四)公共政策分析模式偏离“公共政策”原则
国内外学者已将公共政策分析的理论模型归纳为多种决策模型。一些决策模式的内在局限性决定了相应公共政策偏离“公共”原则的倾向。国内也有相关著作批评这些决策模型的局限性。最典型的就是群体决策模式的局限性。该模型认为，公共政策作为政治过程的产物，是利益集团之间斗争的产物，反映了占统治地位的利益集团的利益。随着各种利益集团权力和影响力的消长，公共政策会变得有利于那些影响力增大的利益集团的利益。这清楚地表明，在这种决策模式下产生的公共政策反映的是占统治地位的利益集团的利益，而不是整个社会的公共利益。虽然在实际决策过程中，无论哪个利益集团，无论从法理上还是能力上，都无法取代政府的主导地位，公共政策也不一定反映最具影响力的利益集团的政策要求，但这种模式往往会忽视公共利益要求，这无疑将是对政府及其政策偏离“公共* * * *”原则的一种认可。二是精英决策模式的局限性。根据这一模式，公共政策由掌握执政权力的精英决定，并由行政官员和行政机关付诸实施。公共政策反映了精英阶层的偏好、利益和价值选择。显然，虽然该模型在一定程度上反映了代议制民主下各国决策的实际可能情况，但与群体决策模型相比，该模型更强调生活在少数社会中的精英阶层的利益，直接背离了公共政策的“公共* * *”原则，忽视了公众的公共利益。总之，这些局限性将导致公共政策分析不同程度地偏离“公共* * *”原则，削弱政府政策手段对人与公共资源关系的协调能力，难以控制对公共资源的掠夺性利用，破坏可持续发展的条件。
第三，公共政策分析应该如何体现“公共* * *”原则
公共政策本质上是面向未来的。从可持续发展的角度来看，“公共政策”的原则体现在对公共政策的分析上，就是使公共政策立足于现在，面向未来；不仅为了人类自身，也为了资源、生态、环境，维护人类(包括今世后代)和自然的公共利益。只有这样，人类才能在自然限度内合理开发、利用和保护自然，人类的利益才能不断得到实现和尊重，从而保证经济社会的可持续发展。
(A)公共政策分析的概念必须反映公共政策的原则。
人类的活动在大自然面前并不是绝对自由的。为了保护更多的公共利益，政府必须在公共决策中彻底抛弃以人为自然中心的陈！日本人的观念形成了以保护自然和协调其与人类关系为主要内容的新的观念，进而“建立了以自然的可持续发展为基础，以经济的可持续发展为任务，以社会的可持续发展为目的的人与自然和谐相处的新的发展观”。根据可持续发展的要求，公共政策分析的概念体现了“公共政策”的原则。一方面，有了新的伦理和价值观，人类利用自然的自由被限制在自然本身是人类生态系统整体利益中的利益主体的范围内，使其权利不受侵犯，自然不再被视为人类任意开发利用的对象，而是被视为人类生命和价值的源泉；另一方面要求当代政府必须进一步扩大公众对自然的关注领域，使自然的每一次变化，无论是否由人类活动引起，无论是否与人类有直接利益关系，都成为公众关注的问题并进入政府的视野，进而进入政策议程。只有这样，才能在更大范围内从根本上协调整个经济社会发展系统，保证可持续发展的实现。
(二)公共政策分析的主体必须遵循“公共* * *”的原则
政府是公共政策分析最重要的主体。在公共政策分析过程中，能否满足经济社会发展系统中各种因素和环节的利益，包括作为利益相关者的资源、生态、环境的利益，即能否遵循“公共”原则，不仅影响政府本身的合法性，还会造成人们对资源的不合理占用，从而使政府面临能否遵循“公共”原则的问题。德霍尔认为，当决策者处于“重大困境”时，他们应该试图“坚持这些政策几年”，“因为对于大多数逆境来说，没有多年持续连贯的努力，是不可能取得成果的”。这就提醒人们要着眼于人与自然各自的利益及其共同的、长远的利益(包括原始的人)。公共政策分析的主体应该在各种干扰面前“不为所动”，在人与自然构成的公共领域坚持“公共* * * *”的原则，不偏袒政府的私利，不进行价值偏好，协调整个发展系统中各利益相关者的利益。否则，可持续发展将难以实现。
需要进一步指出的是，长期以来工业的盲目增长导致了全球可持续发展体系的失衡。如果美国学者詹姆斯·安德森说“政府的任务是服务和促进公共利益”，而这种公共利益是“人们共享的普遍的、持续的利益”，那么当代政府作为决策主体，就应该在全球范围内遵循“公共利益”原则，加强国际合作，解决全球环境污染和生态恶化问题。可以认为，将利益的可持续分享视为公共利益的属性，是安德森对公共决策的深刻洞察。事实上，他将公共利益与可持续发展内在地联系在一起。从这个意义上说，为了全球公共利益，也就是可持续发展，它会像德罗尔所说的那样，“降低各国政策制定的自主程度。”各国政府作为公共政策分析的主体，甚至不能因为自身的价值偏好而在全球范围内违背“公共政策”的原则，损害全球可持续发展的条件。
(三)公共政策分析的公平目标必须体现“三维”要求。
大多数学者认为，就社会意义而言，公平是经济和社会发展的重要动力，是现代社会规范的灵魂，因此是公共政策分析的重要目标。为促进可持续发展，公共政策分析应以横向代内公平为目标取向，促进当前的经济和社会发展，从而为未来发展准备条件；以纵向代际公平保证未来经济社会的不间断发展。也就是说，只有“三维公平”，才能真正体现代内尤其是代际之间的“公平”原则，实现经济社会的可持续发展。
分析旨在实现代内公平的公共政策有助于促进当前的发展。人们已经认识到，代内公平有助于强化政府的合法权威，提高政府的公信力，使公共政策作为一只“看得见的手”更加有效。一方面，代内公平的提高可以抑制经济社会活动对资源、生态、环境的不公平利用甚至破坏，并使之纳入有序轨道，促进全社会对自然资源的有节制利用，进一步减少未来发展可能面临的资源短缺或生态环境约束。另一方面，代内公平可以保护当前穷人在公平使用资源方面的不可侵犯的权利，从而避免所有社会主体对资源的不平等占有，解决贫困问题。在贫困中，人们往往处于基本生存需求难以满足的无助境地，因此“不得不考虑眼前利益，高折扣率地使用资源”，从而“加剧资源的退化甚至枯竭”。因此，基于避免或减少代内贫困的代内公平不仅是一种现实的发展，也是资源可持续供给、生态与环境可持续平衡与利用的必要条件。同时，在代内公平的指导下，有利于公共政策有效配置当前经济社会发展所需要的资源，特别是稀缺资源。美国经济学家保罗·r·格雷戈里等人认为，“只要经济是完全竞争的，资源的配置就会处于最优状态”。“完全竞争”的逻辑要求是公平，至少是代内公平。在当代条件下？大坝形状？关门了？陀？芄芄 芄小屋？治愈它？帽子牌匾？恼火？危险吗？减少霓虹灯谐波？胖？为什么不试试玫瑰级钚的磁性遮光？让我们设法预约，对吗？男的？胶水是什么？你想撤退吗？投降？暮光之城屠杀？糜连帘不好吗？的兄弟钟？你为什么不试试呢？我傻到炸东西？└?嘿γ？纸？兄弟？愚蠢善良的来源是什么？制造？轿车？调查古墓？小屋？治疗严新怎么样？如果你担心那张破床怎么办？解灿鑫？⒄ ⒄ ⒄ ⒄ ⒄ ⒄ ⒄ ⒄ ⒄ ⒄ ⒄ ⒄ ⒄ ⒄ ⒄ ⒄ ⒄ ⒄ ⒄ ⒄ ⒄ ⒄ ⒄ ⒄ ⒄?你怎么了？你怎么了？制造？腿都死了还赌博你觉得好吗？⒭⑻9371你说的“s”是什么意思？哎？还是机械奶吗？制造？你烦吗？国际3J是什么形状？那玩？淮协3的外形是怎样的？杀手是什么形状的？你在找瘦F吗？想想看，不是吗？你在开玩笑吗？贝？做牌匾？鹌鹑危险？掉色偷？有病？傻？ü小屋？治愈它？烧纬？敲枷锁？狗贝？硕豪？苯酚，奶酪，鹌鹑危险？哎？孟楼扎又傻又善良。不好意思。你厌倦了抓挠和攀爬吗？6.什么是闲边？⒙是什么关系？⒑·图？⑷ 4.你如何能管理玻璃？贝？墓？小屋？哎？打电话？拥抱贝类？玩而从来不来的观点，看大众* * *发展相关问题。在没有未来人作为主要利益主体的情况下，当代人满足短视的需求，透支资源、生态、环境的成本，伤害甚至丧失未来人赖以发展的客观条件，是不道德的。美国19年底的自然保护运动已经明确提出，资源要留给子孙后代。我们必须采取“公共* * *”原则下的强制性政策规范，基于人与自然的互惠互利，实现资源、生态、环境代际* * *同步利用。只有这样，我们才能确保未来经济和社会的发展，以及可持续发展的条件。需要注意的是，这里强调的是“公平* *”的原则，而不仅仅是公平的目标。其优点在于，前者是基于实现包括富人和穷人、人类和自然在内的所有利益相关者的共同利益，来解决贫困与发展以及可持续发展的问题，一般不会导致富人和穷人、人类和自然的对立，有利于可持续发展。