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摘要:农民工的养老保险问题一直受到国家和政府的重视，但在实际操作中仍存在一系列问题。其中，主要困境是参保率低，退保率高。本文在具体分析政府、企业和农民工的权利和义务的基础上，找出造成这些困难的原因，并提出解决农民工养老保险问题的相应对策和建议。

关键词:农民工；养老保险；困境；影响因素。

农民工是我国制度变迁和社会转型时期的一个特殊群体，尤其是那些具有农村户口身份但在城镇工作的农民工。

[1]农民工是一个被边缘化的群体，虽然他们“和农场工人一样工作”。

“非农非工业”的特殊身份使他们始终处于尴尬的地位，但他们在工业化和城市化进程中发挥着重要作用，但他们的权利却得不到相应的社会保障保障。

第一，我国农民工养老保险制度的运行。

探索农民工养老保险模式，农民工养老保险制度最早于1987在深圳建立，逐步扩大到广州(1998)、北京(1999)、浙江(2001)、上海(2002)、南京(2002)。

(1)参与率低。

农民工参加养老保险的比例普遍较低。根据原劳动和社会保障部社会保障研究所2007年对深圳和上海的最新调查，深圳参加养老保险的人数为400万，其中农民工约250万，农民工实际参保率不超过50%。根据国家统计局农民工统计监测调查，截至2008年6月65438+2月31，我国农民工总数为22542万人。在这个庞大的人群中，只有4942万人参加了工伤保险，基本养老保险整体参保率只有15%。而且，工作到退休后能够缴费超过15年并享受养老待遇的人就更少了。统计局2009年9月16日发布的报告显示，农民工参保人数有所增加，但参保比例仍然较低。截至6月底，农民工参加养老保险人数为2380万人。

(2)退保潮汹涌，退保率居高不下。

据深圳市社保中心统计，2008年，深圳有近500万人参加了基本养老保险，但当年退保的多达83万人。2009年深圳参加基本养老保险493.97万人，退保多达83万人。5438年6月+10月，苏州600多万农民工退保。2009年6月5438+2月31这一天，深圳投降了2万人左右。人力资源和社会保障部2009年3月31日发布的最新数据显示，截至当年2月底，已有97万农民工退出养老保险。

第二，农民工养老保险制度困境的成因。

(一)城乡二元户籍制度。

由于我国长期的二元户籍制度影响深远，甚至形成了二元劳动力市场、二元社会结构、二元经济结构和二元社会保障体系。城乡二元制的社会保障制度的一个后果是，社会公正的理想与现实脱节，人为地拉大了城乡差距，造成管理上的不便[2]。城乡居民的差别待遇和分别管理，割裂了城乡之间的联系。虽然现在户籍管理已经适当放宽，但是长期的制度影响已经根深蒂固，短期内很难改变。

(二)各地实践模式的差异导致农民工养老保险关系转移困难。

目前，我国已建立的农民工养老保险模式大致可分为以下几种:

第一种是以广东、深圳为代表的扩张型。该模式的主要特点是将农民工社会养老保险安排在“城保”制度框架下，通过“城保”的扩展实现农民工社会养老保险。这种模式也被称为“整合”。这种模式在一定程度上体现了社会公平，让农民工和城市市民享受同等待遇，但缴费标准可能会超出农民工的承受范围。

第二种是以北京为代表的模仿型城市类型。该模式的主要特点是参照“城保”制度的做法，为农民工设计独立的社会养老保险制度。该模式坚持双低标准，即“低缴费基数、低待遇水平”，用人单位和农民工个人缴费负担相应减轻，充分体现了“低门槛准入、低标准享受”的双低原则；这种模式考虑到了农民工的群体特征，短期内可能会取得较好的效果。但这种人为增加农民工养老保险制度，势必形成农民、农民工、市民的“三维格局”。因此，这种模式只能作为一种过渡政策，不能作为解决农民工养老保险的最终选择。

第三种是以上海、成都为代表的综合型保险。这种模式的主要特点是将农民工的养老、医疗、工伤等各种风险置于一个制度框架下的一种社会保障模式。这种模式引入商业化运作机制，虽然解决了农民工养老保险转移难的问题，但与城镇社会保险制度脱节，不利于我国社会保险的长远发展。

四是将农民工纳入以山西省为代表的新型农村养老保险体系，形成“大账小统筹”的特点。这种模式考虑到了农民工最终会返乡的群体特征，本质上也是一种“融入”。这种模式只考虑了第一代农民工的群体特征，忽略了新生代农民工，他们融入城市的愿望更强烈。简单地将农民工的养老保险纳入新农保体系也是不现实的。

从以上模式可以看出，目前我国农民工养老保险虽然在实践探索中取得了一定的成绩，但各模式相互独立，各省市各自为政，导致统筹层次较低，降低了农民工参加养老保险的积极性。

(三)农民工的特殊性与养老保险制度的矛盾。

农民工养老保险参保率低、退保率高的原因很多。从理论上讲，根本原因是现行养老保险制度下农民工的特殊性与养老保险的固有属性之间存在一系列矛盾。[3]

1.农民工收入低与养老保险费率高的矛盾。

农民工进城打工的主要目的是挣钱。他们大多从事一些重、累、脏、危险的粗活，收入普遍低于公民平均工资。根据湖南、四川、河南三省的抽样调查，农民工每月实际工作时间超过城镇职工的50%，但平均月收入不到城镇职工的60%，实际小时工资仅为城镇职工的1/4。据调查，过去十年，部分沿海地区农民工工资增长不到10元，扣除物价上涨因素，实际为负。[4]大多数民工肩负着家庭的重担，家里有老有少，除了基本生活需要外，他们还要支付孩子的教育费用和老人的抚养费。如果要求他们拿出工资的4%~8%缴纳养老保险，而这并不是他们目前最需要的，必然会有抵触情绪。

2.农民工流动性强与养老保险缴费年限长的矛盾。

流动性强是农民工的重要特征，这一特征短期内不会消失。农民工在城市主要从事餐饮、制造、建筑、服务行业，但餐饮、工厂、企业的农民工平均工作年限为3-5年，从事建筑等纯体力劳动的农民工平均工作年限在同一个地方为2-3年，往往达不到最低缴费年限15，从而形成恶性的“投保-退保-再投保-再退保”

(四)农民工对制度缺乏相应的认识，农民工与国家政府之间的信息不对称较弱，容易导致制定的制度与农民工对制度的认知存在差距，实际执行过程中困难重重。从制度层面来看，目前大多数农民工养老保险制度都是从宏观层面考虑的，对农民工的特点存在一定程度的考虑不足，因此制定的政策法规往往达不到预期效果。

站在农民工的角度，农民工的思想很简单。只要完成工作后能顺利拿到工资就很满足了，很少考虑工伤保险、医疗保险等一系列应该享受的社会保障权利。特别是养老对他们来说并不是最迫切的需求，对国家政策也知之甚少。另一方面，受根深蒂固的传统观念影响，他们往往把养老寄托在养儿防老和以土地为基础的家庭养老保险上。特别是近年来，政府不仅取消了农业税，还补贴了土地，这加深了农民工与土地的持续关系。

在长远利益和眼前利益之间，加上一系列不确定因素，农民工往往会选择眼前看得见的利益，社会保障的预期和现实之间的博弈使得他们最终选择放弃养老保险。

(五)企业对农民工养老保险的消极态度严重影响了农民工养老保险制度的运行。企业以盈利为目的，为了提高竞争力，必然会尽可能降低成本。企业为职工缴纳12%的养老保险费，必然增加企业的生产成本。所以企业主不愿意参保，时不时想方设法逃避缴纳保险费，隐瞒参保人数。[5]

第三，构建适合农民工的养老保险制度的对策建议。

(1)政府作为社会保障的主要责任主体，不仅要尽快出台相关法律制度，还要给予适当的财政支持。

1.政府的制度保障。

政府应尽快建立和完善农民工养老保险制度。只有先立法，才能为执法提供相应的法律依据。

(1)建立多层次、分类别、低缴费、广覆盖、强制性的养老保险制度。

农民工养老保险，要设计两个以上的方案，让有稳定工作的农民工(有长期劳动关系和稳定工作)和没有稳定工作的农民工(往往处于流动状态)自主选择，并作为国家政策出台。[1]

目前农民工大致可以分为三类:一类是以务农为主，外出打工为辅。这类农民工最终属于农村，可以受益于新型农村社会养老保险；第二类是常年在外打工者，工作很不稳定。对于这类最终归属不明确的农民工，可以建立临时性的过渡性自主养老保险制度；第三类是在城市已经基本城市化多年的群体，新生代农民工。这些群体对城市认同感强，已基本融入城市，可纳入城镇社会养老保险体系。

目前我国社保并没有要求企业和农民工参加养老保险，导致很多企业和农民工脱离了养老保险体系。国家可以通过立法有效制止参与率低的问题。

(2)在解决转移难问题上，中国可以借鉴美国社会保障号的做法。

在美国，每个公民从出生起就必须登记自己的社会安全号，上面记录着各种个人信息，包括工作、居住、纳税、信誉、奖惩等。存储社会安全号码信息的计算机系统在美国已经真正联网，所有地区、行业、部门都可以通过社会安全号码查询一个人的个人情况。

[6]这个社会保障号有点类似于我国的居民身份证，可以扩展身份证号的功能。除了证明身份，还可以作为社保号。这样可以有效解决养老保险关系异地转移难的问题。

2.政府给予财政支持。

政府给予财政支持。一方面可以通过政府补贴养老保险。农民工是社会转型期形成的，政府要承担转型期的转型成本。另一方面，对积极为职工缴纳社会保险的企业给予税收优惠，提高企业参加养老保险的积极性。

3.加强宣传，使广大农民工对养老保险制度有一个基本的了解。

农民工在城市了解信息的渠道非常有限，这就需要政府积极组织人员向农民工宣传养老保险相关知识，让他们了解我国建立养老保险的目的、作用和意义，让他们熟悉参加养老保险的途径、方式和方法。

4.建立相应的配套措施。

要实现社会保障号码全国统一使用，必须尽快实现管理服务的网络化，加快网络的普及。加强社会保险的透明度，让农民工清楚自己的钱都去了哪里，让农民工也参与到社会养老保险的管理中来，提高他们的主人翁意识。

(2)企业作为社会保障的主体，应当履行缴费义务。

企业要改变传统观念，不要把为员工缴纳社会保险费当成沉重的负担，要从长远的角度看待员工的生存和发展。人力资本是企业最重要的资本。随着社会的发展，很多人在选择工作时不仅关注薪资，还会关注文化纸" target = " _ blank " & gt企业文化和福利待遇的重要性逐渐加深。

(三)农民工作为养老保险的最终受益者，也应承担相应的义务。

权利与义务相对应的原则是社会保障的一项重要原则。农民工只有承担了前期的缴费义务，才能享有最终的权利。农民工要转变观念，加强认识，提高参保意识，积极参与社会保障体系。

政府应该承担农民工养老保险的大部分责任。通过政策和金融的双重支持，企业和农民工积极配合。只有政府、企业和农民工三方共同努力，才能最终解决我国农民工的养老保险问题。