我国突发公共事件应对机制存在的问题及对策
来源:中国论文下载中心[09-06-03 09:10:00]作者:张虹编辑:studa090420
应急预案是处理突发事件的基础。通过对个案和我国现有各级应急预案的分析，发现我国应急预案存在诸多缺陷。计划体系还不完善，缺乏必要的计划；方案内容简单，缺乏可操作性；部门之间缺乏合作和协调；缺乏计划的制定和修订程序。建议借鉴英国、美国、加拿大的经验，完善我国应急预案的内容，完善应急预案的制定程序，重视应急预案的修订。
应急计划；缺陷；改善
主体
应急预案是应对自然灾害、事故、公共卫生事件等突发事件的应急管理、指挥和救援预案。应急预案是应急反应的基础和重要环节。根据《突发事件应对法》第17条，国家建立健全了应急预案体系。中国应急预案体系初步形成。但是，应急预案的内容仍存在一些缺陷，预案的制定和修订程序有待完善。
一、案例分析——2008年6月5438+10月暴雪灾害天气及相关预案的启动和运行情况。
2008年6月5438+10月10以来，我国中东部地区出现了建国以来范围最广、强度最大、持续时间最长、灾情最严重的低温雨雪冰冻天气，对我国公路、铁路和航空运输、供电输电、工农业生产和人民生活造成了严重影响。17省(区、市、兵团)不同程度受灾，其中湖南、湖北、贵州、广西、江西、安徽等6省(区)受灾最为严重。南方大范围低温冰冻雨雪天气历史罕见，也给我国应急工作带来巨大挑战，各相关部门纷纷展开应急活动。
电力方面，2008年6月65438+10月12以来，华中、华东电网多条线路跳闸，严重影响电网安全稳定运行。65438年10月23日，国家电网启动了《国家电网公司应对大面积停电应急预案》，南方电网也启动了抢修受损电网设施应急预案。
通信方面，10月22日，65438信息产业部发出紧急通知，要求相关通信部门密切关注雨雪天气情况和趋势，根据需要及时启动通信保障应急预案，确保通信畅通。截止1，各电信、邮政运营部门全面启动应急预案，打造抗灾通信保障线。中国移动已启动最高级别应急通信方案；中国网通全面启动应急预案；国家邮政局要求各级邮政生产指挥调度部门24小时严密监控邮政车辆运行情况。
气象方面，随着灾情的发展，中国气象局于6月24日65438组织召开了国务院应急办和铁路、交通、电力、民航、安监、民政等部门的专题会议，部署了相应的应急响应联动工作安排。65438年10月25日上午，中国气象局启动重大气象灾害预警应急预案ⅲ级应急响应命令。27日上午，升级为ⅱ级应急响应指挥部。贵州、湖南、江西、安徽、江苏、浙江、广西、广东等省(区)也启动了重大气象灾害预警和应急预案。
铁路运输方面，受京广线南段局部供电中断和冰冻天气对铁路设备影响，京广线南段部分旅客列车晚点。65438+10月24日，铁路部门启动应急预案，加强调度指挥，全力组织晚点列车赶班。
公路运输方面，受低温雨雪冰冻天气影响的各地纷纷启动公路春运抢通应急预案。
民政方面，65438年6月30日，民政部及时启动国家自然灾害救助应急预案，派出工作组赶赴灾区一线，帮助指导救灾工作。
可以看出，2008年6月5438+10月冰冻雨雪冰冻灾害发生后，各地区、各有关部门及时启动相关应急预案，在预测预警、应急处置、恢复重建、信息发布、应急保障等方面，按照预案要求积极落实各项救灾措施，维护灾区交通和公共秩序， 组织恢复电力、通信等市政基础设施功能，开展受灾群众生活救助工作，努力把人民生命财产损失降到最低程度。
针对暴雪工作的方方面面，国务院办公厅下发了做好雨雪天气交通保障、保障煤炭生产供应、加强电力需求计量管理等一系列通知。各级相关部门按照相关预案的联动机制要求，交通部、公安部会同相关地区建立了跨区域公路运输保障协调机制。SERC和铁道部与相关地区建立了铁路运输安全协调机制。财政、民政部门及时拨付救灾资金，妥善安置受灾群众。武警和人民解放军积极配合地方政府和有关部门，组织人力、物资和装备，充分发挥突击队的作用。
通过这个案例可以清楚地看到，应急预案在应急响应过程中的有效性并不理想，应急工作很大程度上是靠临时协调来保障的。这就促使我们去分析我国应急预案存在的问题，进而想办法完善应急预案。
二、我国应急预案存在的问题分析
截至2006年底，全国应急预案体系初步形成，已制定应急预案65438+35万余个。所有省(区、市)、97.9%的市(州)、92.8%的县(市)都制定了总体规划。中央企业预案制定率100%，高风险行业大部分规模以上企业制定了应急预案。[1]通过对我国各级各类应急预案的分析，发现我国应急预案存在以下明显问题:
1.计划体系不完整，没有必要的计划。
虽然我国从中央到地方制定了超过1.35万的应急预案，但实际上应急预案的体系还是不完整的。在国务院应急预案体系中，铁路部门的应急预案有八项:铁路防洪应急预案；铁路破坏性地震应急预案；铁路地质灾害应急预案；铁路交通伤亡事故应急预案；铁路火灾事故应急预案；危险化学品铁路运输事故应急预案；铁路网络与信息安全事故应急预案；铁路突发公共卫生事件应急预案。然而，2008年6月5438+10月的低温雨雪冰冻天气，清楚地暴露了铁路部门缺乏灾害天气应急预案的事实。之所以会出现这种情况，是因为规划部门没有预见到可能出现的突发事件，或者没有足够重视可能出现的突发事件的严重性。更深层次的原因是我们缺乏科学的风险评估体系，没有把风险评估与预案的制定紧密结合起来。
2.方案内容简单，缺乏可操作性。
中国的应急预案一般是“纲领性”和“宣示性”的文件。通过对我国各级各类应急预案内容的分析，可以清楚地看到，应急预案的内容一般包括以下几个部分:总则；组织指挥系统及职责；预警和预防机制；应急响应；后处理；保障措施；补充规定等。方案内容简单，篇幅较短，更多的是原则性的表述。没有场景描述，不好操作。检验一个方案是否可行，最重要的是看它是否具有良好的可操作性。如果一个计划难以操作或者操作过程不顺畅，就难以发挥应有的作用，也达不到制定计划的目的。
3.缺乏合作和协调。
纵观我国各级各类应急预案的内容，可以发现部门之间严重缺乏合作与协调。以突发事件后的通信保障为例。因为突发事件发生后各方都需要联系，所以突发事件发生后的通信保障非常重要。而且一般情况下，如果发生地震、核事故或气象灾害，通信设备也会受损。关于通信保障，《国家地震应急预案》指出:“电信运营企业应当尽快恢复受损通信设施，确保抗震救灾通信畅通。拥有自己通信系统的部门将尽快恢复受损的通信设施，以帮助确保抗震救灾的通信畅通。”《国家核应急计划》指出...(2)应急响应时事故现场的通信需求，由核电厂所在省份的核应急组织和核电厂运行单位保障。(3)核电站以外的核设施发生核事故和其他辐射突发事件时，应尽可能利用国家和地方政府建立的通信手段。(4)当应急通信能力不足时，根据相关方提出的要求，采取临时应急措施予以解决。必要时使用国家救灾通信保障系统。”可见方案中的这些表述本身就很有原则性，看不出各部门之间的配合。
在实践中，突发事件发生后，仍然采用传统的会议方式讨论应对方案，这无疑会大大降低处理突发事件的效率。正如2008年6月5438+10月低温雨雪冰冻天气，中国气象局组织召开国务院应急办和铁路、交通、电力、民航、安监、民政等部门专题会议，部署了相应的应急联动工作安排。但这一工作机制在中国气象局重大气象灾害预警应急预案中并没有体现。
4.计划的制定需要改进。
首先，制定应急计划的程序需要改进。《突发事件应对法》要求国家建立健全应急预案体系，但对预案的制定程序没有明确规定。在实践中，应急计划的制定遵循自上而下的方法。一般情况下，国务院部门制定应急预案后，省级政府相应部门会制定省级部门预案，然后市级相应部门和基层相应部门会制定预案。下级机关在制定应急预案时，多数情况下是照搬上级机关制定的预案，没有体现本级地方的特殊性。有关行政机关发布的编制规范或指南等文件中涉及到企业制定计划的程序，但总体上比较简单、原则。
第二，缺乏联合规划。我国各级各类应急预案几乎都是由某一级政府或某一部门、企事业单位制定，很少有相关部门联合制定预案。以2008年6月5438+10月低温雨雪冰冻天气为例，如果电信、电力、铁路、公路、气象、民政、金融等相关部门联合制定应对灾害天气的应急预案，应急活动可能会更加高效有序地开展。
5.缺少计划的修改程序。
《突发事件应对法》第17条第4款规定，应急预案制定机关应当根据实际需要和情况变化，及时修订应急预案。但是，对于应急预案的修订条件和程序，并没有专门的规定。安全监管总局等六部委发布的《关于加强企业应急管理的意见》原则规定:“各企业要根据相关法律法规和标准的变化、应急预案的演练情况，以及自身运行状况、设备状况、产品品种、人员、技术、外部环境等不断变化的实际情况，及时评估、补充、修订和完善应急预案。”很多应急预案只有一个很原则性的规定。由于缺乏修改程序，且方案的修改并没有引起很多机构的重视，所以在实践中很少对已经制定的方案进行修改。
三、英国、美国和加拿大的应急计划及其借鉴意义。
英国在2004年颁布了《2004年民事突发事件法》。目前已经形成了以这部法律为总纲，以应急准备和应急处置与恢复两个文件为具体指导，结合地方性法规和部门规章的比较完整的法律体系。应急预案有三种:基因HC预案；具体计划和单机构、多机构和多层次计划。[2]美国的应急管理分为四个阶段:缓解、准备、响应和恢复。根据《2002年国土安全法》的要求，美国国土安全部于2004年2月发布了《国家反应计划(NRP)》。《2006年卡特里娜飓风后应急管理改革法案》是应急响应的主要法律基础之一。联邦各部、州政府、行政机构往往根据特别法的规定，针对特殊地区或特殊事项制定应急预案。在州和地方政府一级，也制定了许多应急计划。一些州还发布了制定应急计划的指导方针，地方政府也展示了应急计划。[3]
加拿大政府一直重视危机管理。加拿大的《应急管理和民防法》于1990生效，并经过多次修改。《应急管理和民防法》原则上规定了应急计划。该法要求省市政府制定应急预案，规定应急响应中的相关事项。这些事项包括省或市政府工作人员和其他人在紧急情况下应急反应的必要设备、程序和方法。加拿大应急中心于2000年发布了《应急准备和响应计划模式》。
英国、美国、加拿大都非常重视危机管理，法律体系也比较完善和发达。突发事件应急预案作为应急活动的核心，自然引起了上述国家的重视。三国在应急预案的制定和内容上有很多相似之处，值得借鉴。
第一，规划制定程序的法制化。英国、美国和加拿大关于应急管理的法律规定都明确了制定应急预案的程序。以英国为例，制定应急预案的程序一般包括五个步骤:危险描述；确定目的；确定任务和对策；建立一个组织；确定义务。对于每一步，应急计划制定者都有详细的要求。这些国家尤其重视危机风险评估程序。一些国家将危机风险评估程序视为制定应急计划的第一步。一些国家将风险评估作为独立的程序，但也将其作为制定应急预案的前提。例如，在英国，《内部紧急状态法》要求各级政府负责评估灾害和威胁。根据事件发生的可能性和影响程度，将风险评估结果分为低风险、中等风险、高风险和极高风险四个等级。处置者将根据风险评估的结果决定是否制定计划。
第二，应急预案要尽可能详细，有逻辑。英国、美国、加拿大的应急预案丰富详细，篇幅较长，可操作性强。应急预案的内容一般包括以下关键部分:简述预案的目的和制定过程；应急管理机构、应急队伍、应急活动中的相关组织及其义务，以及这些机构及其主要工作人员的联系方式；应急响应活动，包括预案的启动和应急救援活动的开展；灾后恢复和重建；计划的修订和实施。
第三，重视应急活动的组织，明确各自的权利和义务。应急组织是应急活动的主体和灵魂，英、美、加三国都非常重视应急组织。应急组织在现有的机构体系中往往包括管理机构和应急管理队伍。各组织在应急活动中的地位和义务将在计划中明确而详细地说明。此外，该计划将详细列出应急机构的主要工作人员及其详细联系方式。例如，美国的国家应急计划要求该计划明确联邦政府、州政府、地方政府、部落、非政府组织、私营部门和公民在应急管理中的作用和义务。美国加州危机管理办公室发布的《应急计划指南》要求，应明确各部门处理突发事件的活动，包括管理部门、新闻部门、军事部门、预算/行政部门等。
第四，注重合作协调。合作主要是指各部门和应急主体之间的合作，以及政府与私人部门和非政府组织之间的合作。合作不仅体现在应急预案的制定上，还体现在应急预案的启动、应急响应活动和灾后恢复重建阶段。例如，加州危机管理办公室发布的应急计划指南明确要求将计划写入机构间的合作，以确保资源的优先分配和资源利用的最大化。所谓协调，是指计划之间的协调。一方面要注意同级不同机构所做计划的协调，另一方面要注意各级政府和机构之间的计划协调。例如，英国法律要求每个机构的总体计划应与其他合作机构制定的计划相协调。
美国的国家应急预案要求重视联邦应急管理活动之间的协调与合作，以及应急预案与其他类型应急预案之间的关系。改善各级政府之间以及政府和私营部门之间的应急管理联络；促进联邦与州、地方政府和部落之间的互助。
第五，重视应急预案的修订。英国、美国和加拿大的应急计划都修改了关于应急计划的条款。这些国家将应急计划视为一份活的文件，认为机构重组、新的风险评估数据、新法律的通过、演练的经验以及灾难的发生都可能导致应急计划的修订。法律一般要求应急预案制定者定期或不定期检查预案。比如英国的相关规定要求每三个月更正一次计划中的联系方式，分阶段重新审核计划；规划如有修改，应当及时公告。
第四，完善我国应急预案的建议
应急预案的制定意义重大。应急活动的一些缺陷会在预案的制定过程中暴露出来，如沟通不畅、应急救援物资不足、应急救援队伍人员不足等。也可以发现自己没有意识到的危险情况；还可以提高计划主体及其工作人员的风险意识。
1.完善应急预案的内容。
我国现有应急预案普遍存在的一个问题是内容简单，缺乏可操作性，针对性不强。《突发事件应对法》第18条规定，应急预案应当依照本法和其他有关法律法规的规定，针对突发事件的性质、特点和可能造成的社会危害，具体明确应急管理的组织指挥体系和职责、应急预防和预警机制、处置程序、应急保障措施和事后恢复重建措施。
如前所述，英国、美国、加拿大的应急预案丰富而详细，篇幅较长，具有很强的可操作性和针对性。借鉴这些国家的经验，完善我国应急预案的内容，应从以下几个方面入手:一是应急预案中要有风险的概括性描述。例如，在对某个区域进行整体规划时，应对该区域存在的所有风险进行总体描述；在制定部门计划时，应对部门计划所针对的紧急情况的风险进行总体描述。第二，应急预案的内容要有对情况的描述，而不是简单地罗列必要的内容。这就需要我们在制定应急预案时，充分吸收经验，发挥想象力，想象一些可能出现的情况。第三，注意不同主体制定的应急预案内容之间的协调。一般来说，突发事件的应对不是单个部门可以单独完成的，需要多个部门的配合。因此，应急预案的内容应当体现与其他有关部门制定的应急预案内容的协调，包括部门预案、专项预案与总体预案之间的协调，上下级政府制定的总体预案之间的协调，部门预案与上下级政府部门制定的专项预案之间的协调，同级部门或单位制定的预案之间的协调。第四，明确应急管理机构、应急队伍、应急活动中的相关组织及其义务，特别是这些机构及其主要工作人员的详细联系方式。第五，详细说明计划的修改和演练。应急预案应当详细规定预案修订的条件和程序以及应急预案的演练。通过演练使应急预案活起来，通过预案的修订使其及时。
2.完善应急预案制定程序。
借鉴国外应急预案制定程序，笔者认为我国应急预案制定程序应包括以下基本步骤:[4]
首先是成立计划编制小组。这是应急预案编制的重要环节，对实现应急管理的基本原则具有重要作用。同时为各应急部门提供了一个非常重要的合作交流机会，有利于统一应急各方的观点和意见。预案编制小组成员一般应包括:行政首长或其代表、应急管理部门、消防、公安、环保、卫生、市政、医院、医疗急救、卫生防疫、邮电、交通管理等相关部门；广播、电视等新闻媒体；法律顾问、相关企业、上级政府或应急机构代表、技术专家等。方案编制小组成员确定后，要确定编制方案，明确任务分工，确保方案编制科学有序。
二是风险分析和应急能力评估。风险分析是应急计划的基础。风险分析的结果不仅有助于确定应急工作的优先顺序，为划分预案编制的优先级别提供依据，而且为应急准备和应急响应提供必要的信息和资料。风险分析包括危害识别、脆弱性分析和风险评估。
危险源辨识的目的是识别可能存在的重大风险因素，分析地理、气象等自然条件，以及工业交通、商业贸易、公共设施等的具体情况。，并汇总本地区历史上发生过的重大事故，以识别可能发生的自然灾害和重大事故。
易损性分析要确定:一旦发生危险事故，最容易受到冲击破坏的区域或单元，最有可能发生波动或剧烈变化的环节。脆弱性分析的结果应提供以下信息:受事故或灾害严重影响的区域，以及影响因素(如地形、交通、风向等。)在这方面；预计位于易受影响区域的人口数量和类型(如居民、工作人员、敏感群体-医院、学校、疗养院、托儿所)；可能的财产损失，包括基础设施和运输路线；可能的环境影响；它能指明最需要保护的地区、单位和人群。
风险评估是根据脆弱性分析的结果，对突发公共事件可能造成损害(或伤害)的可能性和实际损害(或伤害)程度进行评估。通常可以选择分析最严重的情况(顶级事件)。风险分析可以提供以下信息:发生事故和环境异常的可能性，或者同时发生多个突发事件的可能性；对人和相关高危人群造成的伤害类型(急性、延迟或慢性)；财产损坏的类型(临时性、可修复性或永久性)；以及对环境的损害类型(可恢复的或永久的)。
应急能力评估是根据风险分析的结果，对现有应急资源和应急能力进行评估，包括对城市和企业应急资源的评估，明确应急救援的需求和不足。应急资源包括应急人员、应急设施(设备)、设备和物资；应急能力包括系统和机制的运行以及人员的技能、经验和培训。应急能力评估还应注意发现应急体系中的缺陷和不足。制定预案时，应在评估与潜在危险相适应的应急资源和能力的基础上，选择最现实有效的应急策略。
三是准备应急预案。应急预案的编制必须以重大事故风险的分析结果为基础，参考应急资源的需求和现状以及相关法律法规的要求。此外，在编制预案时，应充分收集和参考现有的应急预案，包括上级部门的应急预案和本地区的总体预案，以尽量减少工作量，避免应急预案的重复和重叠，并确保与其他相关应急预案的协调和一致。
四是应急预案审核。为了保证应急预案的科学性、合理性和符合实际情况，必须对应急预案进行评审，包括内部评审和专家评审，必要时请上级应急机构进行评审。
五是应急预案的审批和发布。应急预案经审查批准后，报有关部门批准，方可正式发布并备案。一般情况下，各级政府部门的专项预案应当经同级人民政府批准，由同级人民政府应急管理委员会发布。部门计划和专项计划应当报行政主管部门备案。企业、事业单位的应急预案由单位领导批准，自行发布，并报行政主管部门备案。如省人民政府各部门、各单位，中央在陕企事业单位，各设区市人民政府，全省高等院校制定的破坏性地震应急预案，必须按照有关规定报地震局备案；各设区市制定的破坏性地震应急预案，必须经同级人民政府批准，并报省地震局备案。
3.注意应急预案的修订。
应急预案的修订与预案的制定同等重要。因为客观情况经常变化，只有及时修改预案，才能更有效地应对突发事件。《突发事件应对法》第17条规定，应急预案制定机关应当根据实际需要和情况变化，及时修订应急预案。但对应急预案修订的条件和程序没有进一步的规定。
一般来说，在以下情况下应对计划进行修订:第一，发现新的风险或情况表明计划已经过时。第二，从突发事件中吸取的教训。突发事件的发生往往会暴露出一些以前没有注意到的风险，或者表明需要更好的应急程序，或者需要将一些组织纳入计划。第三，应急演练的经验教训。从应急演习中获得的经验教训与从紧急情况中获得的经验教训相似。不同的是，应急演练是人为控制的，专门用来检验应急预案的程序，可以重复进行，直到做出合理安排。第四，组织及其程序和技术系统发生了变化。第五，关键员工发生了变化。应急计划或其附则必须不断反映关键员工的变化，包括姓名、职务和联系信息。六是相关法律规定已经修改，或者制定了新的法律规定，需要修改应急预案的。
根据国外经验，应急预案应至少每年定期修订一次。如果有突发事件，应急演练，组织变动等。在这一年里，应急预案要及时修订。应急预案的修订由原主体负责。规划修改后，应当及时公布。
给…作注解
[1]《2006年中国突发公共事件应对》，载《中国应急管理》，2007年第7期。
[2]对于英国应急计划体系的内容，我们主要参考了英国《国内紧急状态法》(2004)、《国内紧急状态法实施条例草案》(2005)、应急准备、应急处置和恢复等法律法规。
[3]对于美国应急预案的内容，我们主要参考了《国土安全法》(2002年)、《卡特里娜飓风后应急管理改革法》(2006年)、加州危机管理办公室发布的《应急预案指南》和《示范城市计划》。
[4]参见刘铁民:《突发公共事件应急预案的编制与管理》，载《中国应急管理》，2007年第10期。