党和国家的关系
一，对中国农村家庭与社会关系研究范式的现有反思
改革开放以来，随着全能政治的衰落，国家与社会的关系逐渐成为国内学术界广泛使用的分析术语(注:这一范畴最早是通过对公民社会的讨论引入学术界的。20世纪90年代初，《中国社会科学季刊》(香港)的一系列专题文章在大陆学术界开启了这一学术话语。从理论上讲，市民社会是国家与社会关系的一种特定类型，是否适合分析中国社会存在一定的争议。而且，也有学者提出了国家与社会二分法是否适合中国的相应问题。学者们对此给出了不同的答案。然而，随着自由主义著作在中国的传入和影响，国家与社会关系的分析范畴越来越被广泛接受。杨念群:中国近代市民社会研究——方法与限度，21世纪，(香港)1995第12期。黄宗智的“国家与社会之间的第三个领域”收录于甘阳、哈贝马斯主编的《社会主义:后冷战时代的反思》一书中。牛津大学出版社1995版；梁志平:《清代习惯法:社会与国家》(导论)，中国政法大学出版社，1996；黄宗智主编:《中国研究范式探讨》，社会科学文献出版社，2003年。)。在对乡村政治(尤其是村民自治)的研究中，无论是理论文章还是实证研究，几乎已经成为一种主导性的研究范式。
用国家与社会关系的范式分析乡村政治时，所谓的“国家”更多的是指作为国家代理人的乡镇政府。在普通农民眼里，国家是和“官”联系在一起的，日常生活中接触到的“官”就是乡镇干部。而“社会”指的是村庄和村民，与国家是概念上的不同。因此，乡镇关系被视为国家与社会的关系，“乡政村治”一词典型代表了这种分析思路(注:“乡政村治”一词是张厚安教授对村民自治实施后乡村关系的概括。所谓“乡政”，就是乡是一级政府机构，属于国家的范畴；“村治”是指在村庄实行村民自治，是群众的自治组织，属于社会的范畴。可见，“乡政村治”是从组织性质和法律关系的角度来观察乡村关系的。村与村之间的实际关系远比这个术语丰富和复杂。)。在这里，国家与社会的区分是根据政府(行政)组织的边界来确定的。这种做法自然有一定的道理，特别是对于一个高度政治化的社会来说，“乡政村治”格局的建立意义重大。另一方面，这种区分只反映了复杂事件的一个方面，如果忽略其他方面，显然过于简单化。笔者认为至少有两点值得注意:第一，乡镇政府除了扮演上级政府代理人的角色之外，还有自己特定的利益。当这种特定的利益得不到很好的满足或有效的约束时，就可能出现各种搭便车和越轨行为。虽然以政府的名义出台各种形式的土地政策，但实际上可能完全违背中央的法律和政策。在这种情况下，如果要用国家与社会关系的范畴来分析乡镇矛盾，就必须非常谨慎。因为在这个时候，代表国家利益的中央政府往往是和农民站在一起的，所以在减轻农民负担方面，我们经常可以遇到类似的案例。由此可见，政府并不总是以整体方式行事。反之，很可能分裂成很多行为者，所以在使用“状态”帽子时要谨慎[1]。其次，村虽然在组织性质上不属于政府系列，但由于其特殊性，具有一定的行政职能。《中华人民共和国村民委员会组织法》对此也有明确规定。村干部在履行行政职能时，也扮演着国家代理人的角色，即使不是国家干部。这样，村干部与村民的矛盾，有时可以用国家与社会关系的范畴来分析。这意味着从方法论的角度来看，乡镇的组织边界并不是国家与社会的自然边界[2](p213)。正如徐勇所说，“由于乡镇属于国家在农村的基层政权，它们所管理的事务体现了各级政府的意志，通常称之为政务，即政府下达的任务。村民自治在村一级实行，自治范围主要涉及本村村民的利益，通常称为村务，即社区本身的事务。因为村属于乡，乡管理的政务必然延伸到村。这样，村范围内既有政务，又有村务”[3](p212)。因此，国家与社会关系的分析范式不能仅仅停留在组织结构层面，而应从利益表征和功能表现的角度把握这一范畴的含义。
如果我们的认识仅仅停留在这里，显然是不够的。当我们用国家与社会关系的范式来分析当代中国农村的乡村关系时，另一个必须解决的问题是如何看待作为“国家代理人”的乡镇政府。在党政不分的体制下，讨论国家与社会的关系而忽视党组织的作用和功能是不现实的。问题是如何从理论层面分析党、国家和社会之间的复杂关系。更具体地说，是否应该将乡镇党委纳入广义的乡镇政府(在宏观层面上，这个问题表述为:执政党能否成为国家的有机组成部分)？(注:政党与国家之间有不同类型的关系。对此，有学者区分:“一般来说，历史上执政党领导国家政治生活的方式有三种:一是执政党凌驾于政府之上，执政党决策，政府成为直接执行党的决策的工具；二是执政党完全不经过国家权力机关，直接行使管理国家和一切社会事务的职能，即所谓“党国”政治；第三，执政党通过国家权力，即通过国家代表机关的制宪、修宪等立法活动，通过国家权力机关实施法律法规，对国家政治生活实行领导。”张志明:《从新民主主义道路到依法治国》，江西大学出版社，2000年。)
在这个问题上，我们需要辩证的研究视角。一方面要认识到中国* * *产党在中国政治体制中的特殊地位和相应的党政关系结构。正如胡玮炜所说，“中国* * *产党...是当代中国政府程序的中心。中国组织实际上把国家机关的权力和自己统一起来了，它掌握着军事权力，决定着利益表达、合成、决策、执行的全过程。无论从结构上还是功能上，它都不同于世界政治现象中一般政党的含义，事实上构成了一种社会公共权力，相当于并超越了国家组织。但是，* * *并没有完全取代国家组织，而是让国家组织的存在更有利于自身功能的发挥。这既有社会主义国家的一般特点，也有中国自身的特点。”[4](p98)
另一方面，虽然中国的组织和国家机器之间有密切的关系，但它们不是一回事。在最近发表的一篇论文中，林尚立从功能的角度将国家等同于政府(包括立法、行政和司法部分)的广义概念，认为“在中国，将政党作为一种特殊的政治力量纳入国家的范畴是不合适的。政党是现代政治的主角，但并没有成为政治体系的一部分。一个政党只有作为政治制度的实际操作者——执政党，才能拥有实际的政治权力，而这种政治权力只有借助于政治制度即国家才能实现。在这种情况下，政党(执政党)自然可以归为国家。中国* * *生产党是社会主义事业的领导核心，既是执政力量，又是领导力量。作为统治力量，它是政治制度的实际操作者。作为主导力量，它可以不依靠政治制度，即国家制度，而拥有实际的政治权力。所以在中国，党的权力和国家权力虽然有一些重叠，但还是相对独立的。”[5](p153-154)
由此我们得到一个硬币的两张图:一方面，中国* * *作为执政党，占据国家机构的核心地位，政党的高层组织实际上是作为广义国家机器的一部分运行的(因此，党中央和国务院经常联合发文)。“因为...党政在人事组织上是一体的，体制内的领导和体制外的领导在很多方面是相互联系的。在这种领导模式下，党与政府的关系具有很强的内在统一性，党是决策的核心，政府是政策执行的主体。党对国家的领导所形成的党与国家的关系，决定了国家对社会的全面领导是在党对国家全面领导的基础上实现的。同时，党对国家的全面领导为国家领导社会提供了丰富的组织和制度资源，因为在党对国家全面领导的条件下，政府内部的很多关系，比如中央与地方的关系，政府与社会组织的关系，都具有党内组织关系的性质，党内组织关系强调的是领导与服从的关系。”[5](p167)另一方面，中国的党组织有自己的相对独立性。在政府系统之外，还有渗透全社会的广大党员和基层党组织。中国组织的这一特点在很大程度上决定了国家和社会范式的局限性。对此，林尚立指出“...在国家与社会的关系中，中国* * *产党作为中国社会领导核心，起着决定性的作用。我们可以把作为政治力量的党归于国家的范畴，并由此分析国家与社会的关系，但问题是，作为组织力量的党与社会的关系是密切的。这意味着中国社会的权力关系与其他国家(包括西方国家)有很大不同。这种差异决定了我们不能像在其他国家那样，直接用国家与社会的二分法来研究中国问题。要充分考虑党作为特殊政治力量在国家生活、社会生活以及国家与社会关系中的重要作用。”[3](p152-153)
这一观点对研究中国政治具有重要的方法论意义。它提醒我们，不能孤立地用国家与社会关系的范畴来分析中国当前的政治现实，而必须考虑政党的因素(注:作者写这句话也是对自己研究反思的总结。在《国家与社会关系视角下的村民自治》一文中，我用了“单一结构与双重职能”一词来描述村委会的组织性质与承担职能之间的关系。所谓“单一结构”是指村委会的性质是群众性自治组织，所谓“双重职能”是指作为自治组织，既要承担自治职能，又要承担行政职能。这种叙述显然忽略了最重要的组织——村党支部的存在，所以注定是片面的，不现实的。今天看来，导致这种认识偏差的方法论原因，除其他因素外，还在于没有处理好党与国家的关系，没有重视这个问题的复杂性。荆跃进:国家与社会关系视角下的村民自治——读徐勇教授《中国的村民自治》，(香港)中国书评1998年5月12。)。因此，政党、国家和社会之间的三角关系丰富了国家和社会之间的二分法。
二、党政关系与国家社会关系的交织:两委关系的实践
然而，作者在这篇文章中试图说明的是另一种意义上的党、国家和社会的关系——即使在考察国家体制内政党的活动时，也需要特别对待党组织的作用。让我们以村民自治中的两委“一肩挑”为例来说明这一点。
从逻辑上讲，两委关系体现了一种特殊类型的党政关系(注:杨光斌指出，“中国* * *产党对国家的领导地位，体现在其对国家各方面的政治领导、组织领导和思想领导上。党组织以领导形式存在于广泛的政治生活中，无论是构成政权中心的中央政治机关，还是农村基层管理机构、街道办事处、企事业单位、群众团体。在这种背景下，当代中国政治关系中最根本的‘党政关系’就形成了，这就是我们习惯说的‘党和国家领导体制’中的‘国家’。因此，在中国，许多政治关系和重要政治现象都在一定程度上包含着“党政关系”的内容。即使是那些与‘党’或‘政治’没有直接关系的政治活动，最终也会或多或少地反映出‘党政关系’的内容。”杨光斌:《中国政府与政治导论》，中国人民大学出版社，2003年。)，乡村关系反映了国家与社会的关系，属于不同的分析范畴。然而，在现实生活中，这两个范畴与它们所描述的经验现象之间存在着内在联系。在党国体制下，党组织高度官僚化。在政府的每一级，都有占据权力核心地位的政党机构。这样一来，一个结构性的后果就是，党与政府的关系、党与社会的关系以一种特殊的方式连接起来，即国家与社会的关系渗透着党与国家(政府)的关系、党与社会的关系(注:严格地说， 党与国家的关系和党与政府的关系不是同一个概念，但在本文讨论的背景下，忽略这种区分不会导致重大问题。 笔者会有专门的文章来讨论这个。)。在基层政治中，这种联系表现为:党组织的作用不仅存在于纵向的乡村关系——乡镇党委与村党支部的关系中，也存在于横向的两委关系以及乡镇党委与政府的关系中。党组织作为中介，将村两委关系与村里的国家-社会关系联系起来。
在全能政治时代，党政之分和国家与社会之分是一个硬币的两面。村民自治的实施显然是对公社制度的解构，国家与社会的边界从模糊变得清晰，但这一过程主要是通过社会因素的增长来实现的，党政合一的体制并没有发生重大的根本性变化。所以，党与政府的关系，国家与社会的关系，还是制度性的，有相当的重叠/交织。在村庄的政治层面上，“村支部不仅是村庄生活中的政治领导者，即实现政治领导，更重要的是发挥国家行政机构的作用，行使国家行政权力。因为上级下达的任务，也就是‘政务’，如计划生育、征兵、粮食收购入库、税收征收等，几乎都是由村支部组织实施的。每年乡镇与村里签订目标责任书的第一责任人往往是村支书。乡镇干部下乡的安排或检查，也是直接和村党支部书记打交道。”“从某种意义上说，两委关系的实质是国家行政权与村民自治权的关系、政务与村务的关系、国家与农民的关系。“两委”冲突的实质是行政权与自治权的冲突，政务与村务的冲突，国家与农民的紧张关系。" [6]
事实上，当面临村民自治的冲击时，乡镇政府利用这种关联机制，通过(甚至加强)与村党支部的领导关系，来弥补因实施村民自治而失去控制的可能性。“一肩挑”正好成为这样一种制度安排的中介。它成了不同制度安排的连接点和交汇区，因此注定成为矛盾冲突的场域。
我们可以通过描述乡镇干部的行为来理解这一点。从某种意义上说，乡镇干部从自身利益的角度看待村民自治，其利益集中在以下三个方面:一是来自人事安排的挑战。传统的村干部产生方式主要反映了乡镇干部的意愿，因此任何人事制度的新变化都意味着对既定安排的挑战。在干群关系紧张的村庄，村民自治很可能意味着喜欢乡镇的村干部下台，而村民喜欢的“刺头”上台。第二，与人事问题密切相关的是行政任务的执行。在压力体制下，乡镇最迫切需要的是听话负责的村干部。由于乡镇规模和管理范围的限制，乡镇干部无法亲自对村庄进行日常管理，亲自完成国家的行政任务。村干部对于乡镇干部来说就是自己的腿。而且实行家庭承包制后，乡镇的行政成本日益增加，遇到的问题和困难也越来越大。在这种情况下，乡镇干部更需要村干部的支持和配合。但是村民选举出来的村干部会如何看待乡镇布置的行政任务？你听话吗？它在很大程度上是未知的，这给乡镇行政工作带来了一种不确定性。第三，农村部在官商和私商中形成的利益关系，这种利益虽然不能带到台面上，但却是实实在在的政治变量(注:村委会直选之初，新当选的村主任借助舆论查账，往往引发激烈冲突。在大多数情况下，乡镇干部以不同的方式和程度卷入这种冲突，从而在农村干部中突出了这种利益。随着乡镇干部的更换，村班子的变动，这种利益结在逐渐弱化。于是，乡村干部之间的讨价还价或博弈越来越功利化。)。
所以，无论从哪个角度看，乡镇干部一般都不是真心支持村民自治的。相反，在更多的情况下，村民自治被视为外在的危险变量，是对“乡村权力结构复合体”的颠覆和挑战(注:所有的乡镇干部都不喜欢村民自治。这当然是非常武断的说法。在最初几年，笔者几乎没有遇到支持村民自治的乡干部，但在2003年秋冬之交的两次走访中，我遇到了几位开明人士。浙江的何宝刚、郎有兴调研也发现，乡镇干部对村委会选举的态度发生了潜移默化的变化。尽管如此，作为一种制度分析，只要基本结构和宏观环境不发生大的变化，乡镇干部的基本行为模式就不会发生根本改变。何宝刚、郎友星:《寻求民主与权威的平衡》，华中师范大学出版社，2002年。)。可能导致现有权力结构和利益格局的双重瓦解。前者意味着乡镇对村干部人事权的失控，行政管理因为这种失控而跛脚；后者意味着非正式的关系网络和在这个网络上发展起来的利益格局可能会受到冲击。
基于以上原因，在两委矛盾冲突中，乡镇不是独立的仲裁者，而是在这场博弈中倾向于与村支书结盟的玩家。由此可以理解，为什么在各地两委矛盾的报道中，乡镇干部普遍站在村党支部书记一边。对此，何增科分析说:“村委会直选实施后，村委会干部特别是村委会主任作为村长和村民利益保护者的角色意识明显增强，而国家代理人和营利掮客的角色意识明显弱化。而党支部委员会尤其是党支部书记扮演着上级政府的“代理人”和“谋利经纪人”的角色，村干部双重角色的矛盾和冲突外化为两个村委会尤其是书记和主任的矛盾和冲突。此外，在与乡镇党委政府打交道的过程中，村委会与村民利益发生矛盾时，往往站在维护村民利益的一边，对上级交办的任务满意就执行，不满意就推掉，这让乡镇领导感到头疼。在这种情况下，乡镇领导更多依靠村党支部完成各项任务，同时在两委发生争执时有意无意地站在党支部一边。”[7](p76)
从党政关系与国家社会关系交织的角度分析两委矛盾，包含着双重含义:一方面，在两委矛盾的背景下，村党支部如何借助乡镇干部的支持来维护自己的权威；另一方面，在村民自治的背景下，乡镇干部为了完成行政任务，满足政绩冲动，如何依靠村党支部？在这种双重动力机制的作用下，肩挑重担的做法受到乡镇政府的普遍欢迎——它有利于降低乡镇的行政成本。一肩挑不仅在结构上解决了两委冲突的组织基础，而且通过乡镇党委与村党支部的领导关系，有效消除了来自村民自治的挑战和潜在威胁。
图1和图2显示了“一肩挑”实施前后农村电力结构复合体的变化。
图1“一肩挑”前的农村组织结构
图2“一肩挑”后的乡村组织结构
图1与图2的对比表明，在“一肩挑”的情况下，乡镇关系得到了简化，法律文本中规定的乡镇政府与村委会的指导关系、乡镇党委与村支部的领导关系在理论上可以区分，但在实践中很难认定(注:向杰权在乡村调查中发现，乡村关系的实际情况远远超出了领导关系和指导关系的范围。他指出，“‘乡政’对‘村治’的影响，既有制度化的组织渠道，也有非制度化的人伦关系；既有政治和政策上的支持，也有行政上的参与和协助。显然，这不能简单地归为‘指导关系’或‘领导关系’。”向继权:《集体经济背景下的乡村治理》，华中师范大学出版社，2002年。)。国家法律和中央文件对两个委员会职能的模糊界定，恰恰为这种关系的替代提供了最好的屏障。
在这个“农村权力结构复合体”中，村党支部成为了一个非常重要的粘合剂，它的作用直接影响着这个农村复合体的有效运行。实际上，为了便于控制，在实行“一肩挑”的地方，往往以村党支部书记会议的名义召开乡政府会议，从技术操作的角度淡化村民自治的影响，强化下属(党组织内部)的领导意识和领导关系，并以此落实乡镇政府的意志(注:在没有实现一肩挑的村，乡镇政府也有自己的控制方式。比如村务由包村干部决定，村主任实行架空法(乡会议不通知他)，任命村助理，掌握实际权力，村财务由乡管。类似的土法可谓五花八门。)。
要实现这一目标，必须确保村党支部书记顺利当选村主任。很多地方的“一肩挑”再次激发了乡镇“管选举”的动力。比如候选人资格越来越严格，把“一肩挑”的比例作为行政任务下达(注:很多地方在村委会选举中把“一肩挑”作为硬指标执行。有的地方要求70%，有的地方甚至要求高达90%！南方某省要求乡镇以政府文件的形式控制候选人的提名权。)，强调在选举过程中加强组织和领导，从而把海选或直选所产生的民主政治的生机和活力再次挡在瓶子里，可观而不实。
三。摘要
从制度设计上看，“一肩挑”结合了一种双重关系:既包含了乡镇与村的“行政”关系，又体现了乡镇党委与村支部的党组织关系。乡镇政府普遍欢迎“一肩挑”制度安排的秘密在于，在党政体制下，乡镇政府利用乡镇党组织的领导关系，淡化甚至取代了乡镇政府与村委会的指导与被指导关系。这一事实表明，在现有的政治体制背景下，必须综合考虑党、国家和社会的关系，而党与政府、国家与社会的关系是考察这一问题的具体途径。