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论行政听证程序的基本原则
行政听证程序是我国的立法。
新制度的引入对促进行政机关依法行政和公正执法具有重要作用，是行政诉讼法的核心内容。我国《行政处罚法》首次规定了这一制度。本文借鉴国外相关。
立法和实践，提出完善我国行政听证制度的具体思路和建议。特别是提出了行政听证必须遵循的四项基本原则，即公开原则、职能分离原则、事先告知原则和案卷排他原则。结合国内外立法，分析每项原则的具体要求，提出完善我国行政听证程序的建议和思路。
关键词:行政听证程序基本原则公开，职能分离，事先告知。
听证程序是指国家机关在作出决定之前，对特定事项进行质证和反驳的程序，为利害关系人提供发表意见和出示证据的机会。它的本质是倾听。
相关方的意见。广义的听证包括立法听证、司法听证和行政听证。立法机关制定法律向有关方面征求意见的程序称为立法听证。司法听证的事实
其实就是法院审理案件的程序。本文所研究的行政听证是一项专门适用于行政机关的程序制度。在这种程序制度下，在作出影响行政相对人权益的决定之前，行政机关有义务告知相对人作出决定的理由和获得听证的权利。行政相对人有权就事实和适用法律发表意见和提供证据，行政机关有义务听取和采纳，以达到公开、民主地正确实施行政行为的目的。
行政听证程序是现代民主政治的产物，是行政程序法的核心内容。近几十年来，它受到了世界上许多国家的特别关注。所有有行政程序法的国家都在不同的程序中采用听证程序。在英美法系国家，听证程序起源于英国古老的“自然正义原则”。这一原则是“英国皇家法院对下级法院和行政机关行使监督权时，要求其公正行使权力的原则。”它是一种“规范行政机关活动的程序规则”，是一种“最低限度的正义原则”，它包括两个基本的程序规则:(1)任何人或团体在行使权力时都必须听取他人的意见，每个人都有权为自己辩护和辩解；(2)任何人或团体都不能在自己的案件中担任法官。①前一个程序规则是听证规则。在美国，听证不仅是普通法中的一项重要原则，也是宪法中正当程序条款的要求。宪法修正案第5条规定:“未经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产”。正当法律程序的含义是公正地行使权力。行政机关作出不利于当事人的决定时，必须听取当事人的意见，当事人有权要求听证。②美国1946联邦行政程序法明确规定了行政机关的听证义务。在大陆法系国家，依法治国理论尤其是依法行政理论的完善，为这些国家的行政听证制度提供了法律基础。德国行政听证程序虽然在宪法中没有直接依据，但在法治国家却被视为不成文法的重要原则。③1976年通过的德国行政程序法明确规定了听证程序。此外，奥地利行政诉讼法1950、西班牙行政诉讼法1958、韩国行政诉讼法1987、日本行政诉讼法1993都规定了听证程序。
1996颁布的我国行政处罚法首次规定了听证程序，是引进国外先进法律制度和经验的有益尝试，在我国民主法制史上具有重要意义。虽然我们可以从我国宪法的精神中找到听证程序的法律依据，但宪法第二十七条第二款规定，“一切国家机关和国家工作人员都必须依靠人民的支持，经常同人民保持密切联系，听取人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”。但听证程序不同于一般的“走群众路线”和“听取群众意见”的工作原则。它有自己特殊的规则和适用范围，可以发挥非常独特的作用。为了进一步理解听证程序的本质特征，充分认识听证程序的意义，本文在国内外基本理论和立法实践的基础上，对听证程序的基本原则进行了分析和研究，以期对我国行政听证程序的完善有所帮助。
听证程序之所以不同于“听取意见”、“听取他人意见”等通常的工作方式，是因为它是一个由许多特殊法律原则支撑的程序。这些原则和制度是听证程序的必然要求。这也是区别于其他程序的根本标准。虽然各国对听证原则有不同的理解和表述，但大致有以下原则:
一、开放性原则
公开是听证程序顺利进行的前提，也是防止任意方法行使权力的有力保障。我国《行政处罚法》第四十二条规定:“除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证应当公开举行”。听证的目的是听取对方的意见。如何才能保证当事人的意见得到充分、真实的听取？最重要的是在听证会开始时向当事人公开相关材料，让其在做出决定前进行申辩，避免被调查人“蒙在鼓里”。(4)具体而言，公开性原则要求听证程序公开进行，并在举行听证前发布公告，告知利害关系人听证程序的时间、地点和案由；允许群众和记者旁听，允许记者采访报道；听证期间，当事人有权在公开举行听证的地点进行陈述和申辩，提出自己的主张和证据，反驳对方的主张和证据；行政机关作出决定的事实依据必须公开，并经当事人质证，不为一方当事人所知悉的证据不能作为决定的事实依据；根据听证笔录作出的行政决定的内容也必须公开。听证程序的公开不仅可以保证行政决定更加公正、全面和客观，而且有助于加强对行政机关的社会和舆论监督，提高公民守法意识。正如英国法兰克斯委员会在《行政审裁处及公众调查报告》中指出，要达致公平的裁决，所有裁决活动必须以公开、公平及公正三项原则为指引。在这三项原则中，公开原则排在第一位。⑤
当然，公开原则并不是听证程序的绝对要求。凡是涉及国家机密和个人隐私的事项，都可以不公开审理，这是许多国家的惯例，有些国家甚至规定听证会不公开举行。如日本《行政诉讼法》规定，“听证一般应当不公开举行，但听证主持人认为公开听证不会对社会利益或者他人合法权益造成不利影响的，听证也可以公开举行。”⑥德国《行政诉讼法》也规定“口头辩论应当采取不公开原则”，“在当事人不提出异议的情况下，听证主持人可以允许其他人参加”。⑦当然，闭门听证会毕竟是个别国家的做法，“少数闭门听证会是例外，是为了保护相关私人利益而存在的”。比如美国的正式听证必须公开，行政机关对非正式听证程序有较大的自由裁量权，也不一定公开。通常行政机关向当事人提出不公开听证的要求，是在考虑个人利益和公共利益，平衡各方利益后，作出是否允许的决定。⑧
二、能量分离原理
职能分离原则是指在审理过程中，从事审判和审判听证的机构或者人员，不能从事与审理和审判不相容的活动，以保证审判的公正性。⑨我国《行政处罚法》第42条第1款第4项规定了这一原则，即“听证应当由行政机关指定的案件以外的调查人员主持，当事人认为主持人与案件有直接利害关系的，有权申请回避”。
职能分离原则来自古老的自然正义原则。这个原则主张“每个人都不能做自己。”
案件的法官”，它不仅适用于司法职位，也适用于行政职位。《英国行政法》这本书对此有比较全面的介绍。”当一个公民的权利和合理利益受到行政决定的不利影响时，他不仅有权为自己辩护，而且有权要求他的意见必须由公正的行政官员来决定。行政决定不能由与决定有利害关系的人作出，这是自然正义原则对行政程序的要求。“没有人可以是一样的
事件既是检察官又是治安法官，因为这种情况也是自己案件的法官。" ⑩
当然，行政机关不同于司法机关，它不是专门的审判机关。鉴于行政机关处理的问题涉及复杂的专业知识和技术，为了提高效率和避免增加财政支出，立法不可能要求行政机关中的起诉和调查职能与听证和审判职能完全分离，由一个独立的机构行使。可以实现的是内部职能分离，即在同一个行政机关内，不允许履行侦查和起诉职能的人主持听证和参与裁决。这也是许多国家听证程序的具体做法。各国立法之所以如此重视职能分离，是因为如果一个事先进行侦查和起诉的人参与裁决，必然会把重点放在他所调查的证据作为裁决的依据，而忽略了当事人出示的证据。
与意见相矛盾的证据，甚至检察官秘密调查的调查没有与当事人对质，也可能成为裁决的依据，这对当事人非常不公平。提前侦查起诉的人在办案中很难处于超然的客观心理状态，这是公正审理和裁决的必要条件。如果将侦查和起诉人员与主持听证的人员和审判员合二为一，即使主持听证和审判的人员没有偏见，也很难让当事人相信自己得到了公正的判决。(11)
我国《行政处罚法》第四十二条体现了职能分离原则，但过于原则，因为“非案件调查人员”的范围很广，可以是案件调查部门的其他负责人员、机关负责人、机关其他部门的人员。行政处罚法颁布。
之后，许多行政机关
在制定相关实施办法时，听证主持人多定位为行政机关法制机构工作人员。但这类人员与侦查人员的接触和影响仍然难以避免。这种情况是可以避免的，尤其是当法律机构的人员本身就是案件调查人员时。为了保证职能分离原则的真正落实，有必要确立听证主持人相对独立和公正的法律地位。美国在这方面的经验可以借鉴。在1946之前，主持听证的人只能行使机关授予的职权，没有特殊地位，无法取得当事人的信任。1946联邦行政程序法明确规定了听证审查员制度，1972后改为行政法官。行政法官是独立的，不受行政机关首长的直接控制。除非有公务员制度委员会规定和确认的正当理由，否则不能解除行政法官的职务。行政机关无权自行任命行政法官，只能从公务员委员会确认的合格人员名单中选择被任命者。在编制上是其机关的工作人员，在任免、工资等方面不受其机关控制。1981修订的《国家行政诉讼法范本》规定了行政法官集中使用制度，即在国家行政部门设立行政听证局，行政法官根据听证局的指派可以在不同机关任职。
如同公开听证的原则一样，职能划分的原则也不是绝对的。特别是在行政机关的高层，职能整合还是允许的。(12)而且在一些特殊领域，功能的划分还是有一些例外的。例如，在申请原许可的决策程序中，涉及价格的合法性和选择的程序，或者涉及公用事业、公共交通设施和经营活动的程序，不能职能分离，应当允许相对整合。(13)
第三，事先通知原则
行政机关举行听证并作出行政决定前，应当将听证涉及的主要事项以及听证的时间、地点告知相对人，保证相对人能够有效行使申辩权，从而保证行政决定的适当性和合法性。不能及时被告知，没有足够的准备时间，意味着当事人没有机会取证和准备辩论。由于不了解听证会涉及的主要问题，他们无法为听证会做必要的准备，也难以行使为自己辩护的权利。因此，我国《行政处罚法》第四十二条规定，行政机关在作出责令停产停业、吊销许可证或者较大数额罚款等行政处罚决定前，应当告知当事人有要求听证的权利。行政机关应当在听证的七日前将听证的时间、地点通知当事人。
事先告知原则是听证制度的核心内容之一。许多国家的法律原则和程序法都包含这一听证原则。根据英国的自然正义原则，行政机关必须听取对方意见的原则包括三项内容:(1)公民有在合理时间之前被告知的权利；(2)公民有权了解行政机关的论据和依据；(3)公民有权为自己辩护。前两项内容是事先通知原则的体现。日本《行政诉讼法》第15条规定，行政机关作出不利处罚时，应当事先留出相当的期间，并将不利处罚书面通知相对人。书面通知应包括:(1)不利处罚的内容及相关法律法规依据；(二)构成不利处罚原因的事实；(三)听证会的日期和地点；(4)负责听证的机构名称和所在地。此外，美国和德国的行政程序法也规定了更详细的公开原则。该原理主要解决以下问题:
(一)告知对象。行政机关举行听证前，应当将听证事项及时间、地点告知相对人。相对人的范围，即通知的对象，在不同的国家有不同的定义。我国行政处罚法将其定义为“当事人”，即被处罚人，而美国法律将其定义为“利害关系人”，即权利义务受到听证结果直接影响的当事人。德国的行政诉讼法将其定义为“相对人或关系人”。因为听证的目的是听取利害关系人的意见，而不仅仅是被处罚人或当事人的意见，听证的对象应该比当事人更广泛，包括相对人和其他利害关系人。
(二)通知的时间。听证前告知的目的是方便利害关系方参加听证或准备其意见和辩论。因此，在告知听证权利和听证时间时，应提前给利害关系人一定的准备时间，即告知与听证之间的时间不能过短，否则会影响相关人员的准备，但也不能过长，以免浪费时间和精力。时间的长短取决于当事人和相关人员的距离和案情的复杂程度。(14)各国立法都要求“及时”。
(美国《联邦行政诉讼法》第554条)或在开庭前一定期限内发出通知(日本《行政诉讼法》第15条)。我国行政处罚法规定是7天。至于其他行政行为的通知时间，目前没有规定，必须在行政诉讼法中予以明确。
(三)通知的内容。听证前告知的内容应当包括当事人要求听证的权利、听证的一般内容和涉及的重要事项，以及听证的时间、地点和机关。我国《行政处罚法》对此没有详细规定，各地各部门在听证实施办法中对此进一步细化，增加了“当事人姓名、违法行为、行政处罚的理由和依据以及拟作出的行政处罚决定”等内容。
(15)
(4)通知的方式。开庭前的告知方式通常有三种:一是书面直接送达，二是邮寄通知，三是公告送达。我国《行政处罚法》没有作出规定，但各地各部门实施行政处罚法的具体措施，除了上述三种送达方式外，还有委托送达和口头告知(也要记入笔录)。
第四，案卷排他性原则
案卷排他性原则是指行政机关依照正式听证程序作出的决定只能以案卷为依据，而不能以当事人不知晓、未论证的事实为依据。目的是保证当事人能够有效行使陈述意见的权利和反驳不利于证据的权利。法院只能根据案卷中的记录审查行政决定的合法性，行政机关也可以以此为由独立作出决定。我国行政处罚法第四十二条第1款第七项规定:“听证应当制作笔录，经核对无误后，由当事人签名或者盖章”。但没有规定听证笔录是决定中的唯一依据，甚至根本没有提到笔录在处罚决定中的作用。各地各部门的《听证实施办法》对此做了一些补充。如《上海市行政处罚听证程序试行规定》第二十六条规定“听证笔录应当作为行政机关作出行政处罚决定的依据”。《劳动行政处罚听证程序规定》第16条规定:“劳动行政部门不得将未经听证的证据作为行政处罚的依据”。
目前有争议的问题是:听证笔录在行政决策中的作用是什么？一种观点认为，应充分借鉴吸收案卷排他性原则，尤其是其精髓。“行政机关认定的事实和理由，应当让当事人知晓和辩论；行政机关采用听证笔录以外的事实和证据的，应当为当事人提供了解和辩论这些材料的机会。”(16)
也就是说，听证笔录应该是行政决定的主要依据。
另一种观点认为，听证笔录只能作为行政决定的依据之一，因为听证后补充的证据不能认定无效，仍应作为依据，且当事人可能没有提交相关证据，因此无法在听证会上出示全部证据并经质证后予以确认。特别是在当事人放弃听证的情况下，要求所有证据都在听证会上质证，在法理上是站不住脚的，在实践中也是不可能的。从目前我国听证制度的适用情况来看，一方面，听证笔录的作用没有得到足够的重视，行政机关作为程序的发起者和裁判者，在使用听证笔录方面仍然享有很大的自由裁量权，未听证的证据和事实在行政决定中仍然发挥着非常重要的作用，这与听证程序本身的案卷排他性原则的要求还相差甚远；另一方面，听证笔录是行政程序的阶段性产物。行政决定的最终形成取决于行政长官的裁决。听证结束后，采纳证据、查明事实仍然是必然的。此外，行政决定不是最终决定，还要接受司法审查。因此，为了实现听证程序本身所追求的目的，
我们同意听证笔录是行政决定的主要依据的观点。
以上是听证程序的主要原则和制度，此外还有回避原则、禁止单方接触原则、卷宗阅读原则和委托代理原则。这些原则的重要性不亚于上述四项原则，但由于它们大多是行政程序的一般原则，人们更为熟悉，因此这里不作详细讨论。
①参加王明阳:英文行政法，中国政法大学出版社，1987，3月，152，153-154。
(美)杰罗姆·巴伦著，托马斯·迪洛斯:《美国宪法导论》，刘瑞祥译，中国社会科学出版社，1995，第102、108页。
(3)参见行政院研究发展检查委员会编《各国行政程序法比较研究》(台湾)，第168页。
④玛格丽特·阿拉斯，《澳大利亚行政管理概论》
巴特沃斯1990，265页。
⑤ (11)王明阳:《美国行政法》，中国法制出版社，1993，第433页，第437页，第438页。
⑥ ⑥张建声:《行政程序法比较研究》，杭州大学出版社，1997版，第108页。
⑧杨惠姬:《听证程序理论与实践》，上海人民出版社，1997，第225页。
(12)参见伯纳德·施瓦茨:《行政法》，徐冰译，人民出版社，1986，第303页。
(13)参见美国1946联邦行政程序法第554条。
(14)(16)刘勉义、蒋勇:《行政听证程序研究与应用》，警官教育出版社，1997，第47页。
(15)参见《上海市行政处罚听证程序试行规定》第12条。