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一、新公共* * *管理的基本内容

与基于威尔逊和古德诺的政治与行政二分法和韦伯的官僚制理论的传统行政管理理论不同，新公共管理思想以现代经济学和私营企业的管理理论和方法为理论基础，不强调利用集权、监督和强化责任制来提高行政绩效，而是主张在政府管理中采用企业管理方法来提高管理效率，在公共管理中引入竞争机制来提高服务质量和品质。严格地说，新公共管理尚未形成单一的理论，而只是一种理论思潮，所以我们在这里称之为“思想”而不是“理论”。根据西方行政学者p .格里尔、d .奥斯本和t .古布尔的观点，新公共管理主要有以下思想:

1).政府的管理职能应该是掌舵而不是划船。与传统的政府只收税、只提供服务的公共行政不同，新公共行政主张政府只制定政策而不执行政策，即政府要把管理和具体操作分开，政府只起掌舵而不划船的作用。这样做的好处是可以缩小政府规模，减少开支，提高效率。“掌舵的人应该看到所有问题和可能性的全貌，并平衡对资源的竞争性需求。划桨者专注于一项任务，并把它做好。指导组织需要找到实现目标的最佳方式。桨式组织倾向于不惜一切代价保持‘他们的’做事方式。”[1](P12)因此，有效的政府不是“务实”的政府，不是“执行”的政府，而是能够“治理”并善于实施“治理”的政府。

2).政府服务应该以客户为导向，或者以市场为导向。新公共管理以公共选择理论为基础，认为政府应该以顾客为导向或以市场为导向，从而改变传统公共管理模式下政府与社会的关系，重新定位政府职能及其与社会的关系。新公共管理认为，政府的社会责任是根据顾客的需求为其提供服务。“市场不仅存在于私人部门，也存在于公共部门。当市场出现在公共部门时，我们通常称之为制度，如教育制度、职业培训制度、心理健康制度等。但它们都是市场，就像金融系统、银行和医疗保健系统一样。如果我们将市场导向的理念应用于我们的公共系统，我们就能取得巨大的成就。”[1](P288)因此，在新公共的管理中，政府不再是凌驾于社会之上的封闭的官僚机构，而是有责任的“企业家”，公民是它的“顾客”或“委托人”。“企业家”在新公司的管理思想中有其特殊的含义:要么是会做生意的人，要么是企业家。企业家把经济资源从生产率和产出低的地方转移到更高的地方，企业家用新的形式创造最大的生产率和效率。因此，创业型政府应该是一个能够提供高服务效率的政府。为了实现这一目标，政府服务应该以顾客需求或市场为导向。只有顾客驱动的政府才能提供多样化的社会需求，促进政府服务质量的提高。因为这样会进一步发展竞争，不是政府管理者选择服务者，而是政府管理者让公民选择服务者。虽然企业以盈利为目的，但顾客驱动机制使得企业不断寻求新的途径来满足顾客。相反，政府是为公民服务的，但在大多数公共组织中，甚至连他们的顾客或委托人是谁都不清楚，服务水平很差。因此，让公民有更多选择，让他们有机会评估政府工作成效的“客户驱动”机制，将是促进政府改进工作的良好机制。

3).政府应广泛采用授权或分权的方式进行管理。政府组织是典型的科层制集权结构，将政府组织分为许多层级。人们对所属的基层组织产生认同感，跨组织层级之间的沟通非常困难，导致政府机构无法及时应对新情况。由于信息技术的发展趋势，加快决策的压力猛烈地冲击着政府的决策系统。

政府组织需要快速响应不断变化的社会。商业企业中的管理者采用分权的方法，通过减少层级、授权和下放决策权来快速反应，从而有效地解决问题。因此，政府也应该通过授权或分权来快速应对外部变化。政府应该将社会服务和管理的权力下放给社会的基本单位:社区、家庭、志愿者组织等。通过参与或民主，使他们能够服务和管理自己。奥斯本和古布尔说:“当家庭、居民区、学校、志愿组织和企业健全时，整个社区也会健康发展，而政府最基本的作用就是引导这些社会机构和组织健康发展。.....那些集中精力积极指导的政府决定着他们社区、州和国家的未来。他们做更多的决定。他们让更多的社会和经济机构采取行动。”【1】(P7 ~ 8)这是因为一个健康有活力的社会基本单元，构成了一个健康有活力的国家。新公共管理认为，与集中式机构相比，授权或分散式机构有很多优势:它们比集中式机构灵活得多，能够快速应对新情况和客户需求的变化；比中央集权机构更有效率；比中央集权的机构更具创新性；可以产生比集权机构更高的士气，更强的责任感，更高的生产力等等。4).政府应该放松严格的行政规定，实行明确的绩效目标控制。新公共行政反对传统公共行政更注重遵守既定的法律法规而不是绩效衡量和评估，主张放松严格的行政规定，实行严格的绩效目标控制，即确定组织和个人的具体目标，并根据绩效目标衡量和评估完成情况。他们认为，尽管任何组织都必须有规则才能运作，但过于死板的规则会适得其反。“我们接受规则和繁文缛节来防止坏事发生，但同样的规则也会阻止好事发生。他们会像蜗牛一样拖慢政府的工作。他们不可能对迅速变化的环境做出反应。他们让时间和精力的浪费成为组织结构固有的一部分。”【1】(p 91)他们认为，企业家政府是有使命感的政府。他们明确自己的基本使命，然后制定让员工自由实现使命的预算制度和规定，让员工以自己能找到的最有效的方式实现组织的使命。有使命感的组织比循规蹈矩的组织更有士气，更有灵活性，更有创新精神，从而更有效率。

5).公务员不必保持中立。在公务员与政府官员的关系上，新公共行政与传统公共行政有着明显的区别。传统的公共行政强调政治与行政的分离，强调公务员保持政治中立，不参与党派斗争，不得以党派偏见影响决策。新公共管理认为，鉴于行政具有强烈的政治色彩，公务员与政府官员之间的互动是不可避免的。所以与其回避，不如正视这种关系的存在。基于这一观点，新公共管理主张对部分高级公务员进行政治任命，让他们参与政策制定过程并承担相应责任，以保持其政治敏感性。在新的管理者看来，政策制定和政策执行不应该完全分开。正视行政机构和公务员的政治功能，不仅可以使公务员尽职尽责地执行政策，还可以使他们以积极主动的精神设计公共政策，使政策更有效地发挥其社会功能。这体现了新公共管理者重视鼓励、鼓励公民参与的价值取向。

6).西方出现新公共管理思想并非偶然。首先，自20世纪70年代以来，由于石油危机和福利国家负担过重，西方国家普遍出现经济衰退，公共财政也因收入减少和福利支出过多等因素出现持续赤字，世界各国政府都面临财政困难。其次，自第二次世界大战以来，由于政府职能的不断扩大，政府的规模也在逐渐扩大。这使得西方政府普遍臃肿低效。再次，由于科技革命特别是信息技术革命的影响，各国政府迫切需要建立适合自身经济社会发展的政府管理模式。这些因素导致了西方政府管理和组织的内部变化。通过在政府管理中实行企业化管理、引入顾客导向的竞争机制、推进私有化等改革措施，西方国家普遍掀起了公共行政改革的浪潮，这标志着西方国家普遍进入了新公共行政时代。