求一篇中国财政支出的论文。
2008年8月至2009年3月，在北京市人大常委会财政经济委员会的协助下，“地方财政支出现状调查分析课题组”以北京市各市(县)政府为样本，走访了市财政局、市审计局、东城、西城、海淀、平谷的人大以及部分区县的财政、审计、监察部门，访谈了10余名行政事业单位会计人员。
痼疾一:过度公务消费成了集体活动。
调查显示，公款吃喝、公费旅游、修建高档楼堂馆所等巨额公务消费已成为政府普遍的集体活动。
表现之一，既得利益者抵制或变相抵制制度约束。比如出国留学，基本上已经演变成了各种行政事业单位的一种福利待遇，当财政部门要求削减出国留学经费时，就会遇到一些阻力。公车改革阻力最大，甚至出现过改革后不得不停止更多财政投入的情况。虽然各地的具体改革方案不尽相同，但都有一个共同的特点，即改革的对象是主持改革的决策者和执行者。
改革失败的原因在于，改革政策过于关注如何补偿既得利益者的损失，而忽视了现行体制和“改革”的结果对公共财政和纳税人造成的损失和伤害。
第二，对电力部门的约束薄弱。通常是政府、财政、税务、法院等权力部门有能力建设高档楼堂馆所。比如某地方财政局严重超标的办公楼项目，已经被当地发改委、规划局等四五个政府部门正式批准。按照当地纪检监察部门的分析，“因为财政局是权力单位”，相关部门存在“碍于面子、不坚持原则的问题”，从而形成了财政局怎么批怎么报的局面。对于地方政府职能部门的约束，依然如此。可想而知，对党政“一二把手”的约束自然是无力的。
第三，因为现有制度的漏洞和不合理。行政事业单位往往是为了花钱而花钱。比如某部门研究室科研项目延期一年，但项目经费使用期限没有延长。然后按照制度要求，必须按照原定期限突击花完所有的钱，花不完还得安排国内外公检。类似的情况并不少见。一些单位之所以集体用公款吃喝，往往是为了花钱。
第四，普遍缺乏公共财政观念。朋友聚会买单，最后一个站起来说:“我来付，单位可以报销。”于是大家欣然接受，甚至达成了这样的理解:能花公款就不用花个人的钱。“别人占不了便宜，公款也占不了便宜。”公共部门、兄弟单位、上下级之间用公款热情相待已经成为一种时尚；节假日前提醒下属“别忘了表达自己的感受”很正常；上级部门到了下属单位，吃饭游泳成了习惯。当同一个系统单位在不同省份进行礼遇交换，交换需要的物品时，过度的公务消费就会形成一种集体活动，再加上“法不责众”和“从众心理”，就很难控制公务消费问题。
顽疾二:年底突然花钱越来越厉害。
每年第四季度，各大商场、图书大厦的“团购卡”都处于“热卖”状态，前来购买的预算单位络绎不绝。这只是“年底花钱”的表现之一。“年底突击花钱”的弊端显而易见，不利于财政资金的合理使用，造成浪费，影响财政支出预期效果的实现。近年来，“年底突击花钱”呈愈演愈烈之势。虽然不同地区、不同预算单位“年底突击花钱”的情况不同，但这种问题在财政资金流量较小的基层地方政府并不明显。然而，所有急于在年底前把钱花完的“预算单位”，初衷都是一样的:担心如果结余“清零”，来年的财政拨款额度可能会受到影响。
这种运行结果主要是由预算编制和执行中的几种情况造成的:
第一种情况，预算单位的预算是假的。在项目预算编制过程中，预算单位结余过多，财政资金下拨后，一时安排不了，不得不在年底突击花钱。这种虚假预算的心理很容易分析出来，与其担心未来有很多不确定因素和不可预测性，不如留有余地；只是为了弥补公共资金的不足；还是单纯受利益驱动，财政资金越多越好，不是白给的。
第二种情况，预算单位前期执行慢。预算执行“前松后紧”是普遍现象。或者计划粗糙，前期工作不紧；或者前期担心钱不够不敢花；还有一些客观因素，如政府采购时间长导致财政支出延迟；部分项目一时未能完成相关手续，延误了开工时间，造成财政支出后移；由于工程项目的检查验收期，或者某些修缮项目(如大学生宿舍)只能在节假日和其他特殊问题，如回迁时才能开工。
第三种情况，部分财政资金拨付较晚，金额不确定。就预算单位而言，下半年能从财政部门“收到”多少钱，或者财政部门还能追加多少钱，都是未知数。有时候一些财政资金下拨很晚(比如11月、2月)，导致年底花钱在所难免。
顽疾三:再分配忽视利益，财政支出效率低下。
近年来，随着财政收入的逐年增加和构建和谐社会目标的确立，政府对民生建设的财政投入呈快速增长趋势。与此同时，各级政府财政支出效率低下的问题凸显出来，主要表现为拨款慢、资金闲置、设备闲置、重复建设、重复拨款，财政投入效率不高或效果不明显。
从财政资金分配的效率来看，决策失误是财政支出效率低下的主要原因。有很多“形象工程”“政绩工程”浪费人的钱，毫无用处。由于缺乏科学论证和法定程序，大量财政资金分配项目被重复建设和分配。如2006年，北京市审计局抽查昌平等7个区县专项补助资金管理使用情况，发现6个区县有31个项目多头或重复申报，涉及补助资金3.7亿元。在基本建设投资方面，由于条块分割，许多预算单位不仅可以从同级政府获得财政资金，还可以从上级行业主管部门获得二次分配。再加上缺乏统一的规划和协调，“路在不断被切开”。2006年4月14日至2月22日，北京永定路段分四次由四个管线单位开挖。错误的决策不仅不能实现社会资源和公共资源的优化配置，还会造成巨大的损失和浪费。
从财政资金的使用效率来看，资金闲置、设备闲置、工程质量差等问题往往导致政府投入更多的财政资源来实现预期目标，财政宏观调控和社会调节的功能大打折扣，公共产品相对“昂贵”。如2006年，北京市审计局抽查了20家医院5.37亿元设备购置项目资金的使用情况，当年设备购置支出仅为261亿元，新购设备中仅有3家医院投入使用；2005年，北京市两级财政在房山、怀柔、门头沟、平谷、密云、延庆6个区县投入1350个村卫生服务站。第二年由于医护人员不足、运营资金不足、前期选址不合理、未建设必要的工作生活设施等原因，有65438人。
许多政府投资项目前期工作不实，概算粗糙(甚至有的故意压低概算以获得批准后再追加)，招投标制度不完善，建设监管机制没有发挥应有的作用。实际操作中，违法现象普遍，转包、偷工减料、赶工期等问题时有发生。比如刚刚投入使用的北京西站，漏洞百出。
顽疾四:屡审屡犯，法律没有威慑力。
目前，我国对预算执行的审计力度不够。但对于超预算支出、虚列支出、挪用、擅自改变资金用途、预算执行缓慢等审计内容上的“屡犯”，不少被审计单位仍“有恃无恐”。
发现财政支出存在“合法不合理”等特殊现象，值得关注。比如，北京市为了改变预算执行缓慢的状况，提出了“时间减半、任务减半”的要求，财政部门也出台了相关配套措施。但在实际的财政支出过程中，出现了单纯追求执行率而忽视财政资金使用效果的问题，甚至出现了“为了合法而违法”的怪现象。如果某单位虚列费用，将尚未开工的项目资金提前打入对方账户，再将资金退回，以符合财务支出率的相关规定。
为了解决“合法不合理”的问题，预算单位采取了一些“变通”的做法，于是就出现了“合理不合法”的情况。因长期未调整差旅费标准导致住宿超标的，属于“正常”；“有理由”或“情有可原”改变支出用途或转移专项资金或挪作他用。
在审计部门的调查结果中，也发现科研项目资金流向存在严重问题。科研项目往往需要在后期花费大量的资金。为了不影响付款进度，目前“通常”的做法是先筹集项目资金，使用时再补足，这样造成账面上显示的资金流向往往与实际使用不符。比如在商场购买购物卡筹到一笔钱，结算后通过支付印刷费、专家评审费、招待费(餐费)等费用来还。用项目资金购买日常消费品，甚至是高档消费品，是非常严重的。有些项目餐费比例较大，还存在“瓜分”项目资金的现象。
一位承担社科研究项目的研究员解释说，课题组成员不提取劳务费是不现实的。现实中，项目负责人为了调动科研人员申报项目及相关工作的积极性，必须变相支付劳务费。同时，学科研究(尤其是社会科学)需要相关部门和人员的支持与配合。为了课题研究的可持续发展，发生餐费或招待费。
是必然的，这也符合“人类社会”和“饮食文化”的国情。
|评论|
注重制度建设
熊英
地方政府财政支出四大痼疾形成的现实原因非常复杂，其中制度层面值得关注。现行金融制度存在诸多缺陷，如法律体系缺位、法律规范冲突、法律规定与现实脱节、配套制度不科学或不严谨等。比如，为了满足依法增加教育、科学、文化、卫生、农业的法律规定(即“法定支出”的要求)，必须将一定比例的财政收入投入到相关领域。每年财政收入增加多少，年底才能知道，所以很难把超额收入纳入预算管理。政府财政收入计划定得过低，导致年底财政盈余过多，从而大大增加了财政突击拨款的总量(北京市2007年财政收入计划增长13%，实际增长33.6%)；在专项转移支付问题上，由于其自身的不确定性、资金量大、拨付时间晚，以及每年各级人民代表大会召开时间的差异(下级人民代表大会先于上级人民代表大会召开)，下级政府很难将上级下拨的专项资金纳入其预算支出计划。监管的“软化”和问责的“缺位”更加突出。调查显示，“问责缺失”是“屡审屡犯”的重要原因之一。实践中，审计机关很少使用法律赋予的“行政处罚权”，甚至“处罚建议权”也难以启动。对尚未构成犯罪的个人行为难以追究责任，对单位行为更难以惩处。缺乏对“问责”的“监督”，最终“大事化小，小事化了”或“非黑即白”，使得很多预算单位对问题资金不怕被审计。花掉的财政资金(如违规发放的奖金)也是“泼出去的水”，一般很难收回。
其次，是普遍存在的不科学预算。“多报”预算是财务人员的普遍心态，担心领导临时决定怎么办，然后来不及做预算就拿不到钱。
第三，在预算执行中，要么是疏忽大意，要么是明知故犯。有的是其生存发展所迫。比如某中学多年未能给员工发放长工资，为了调动员工的积极性，将项目的结余资金用于给员工发奖金；有的是利益驱动。比如，各级政府及其财政部门拥有财政资金支配权，同时又是一级预算单位，因此在财政资金分配上容易向本单位倾斜，可以得到其他相关权力部门的“照顾”。在为预算单位会计人员设计的问卷中有这样一个问题:“当领导的指示与财经纪律不一致时，你会怎么做？”几乎所有的受访者都选择了这个答案:“提醒领导注意，如果领导一再坚持，就按照领导的指示去做。”显然，这也是一种明知故犯。此外，决策者和执行者的传统做法、惯性思维、过时的金融观念也是不可忽视的原因。一些领导干部养成了“拍脑袋”决策的习惯。领导在“决策”时，通常没有“重犯”的意图，往往还是在为老百姓办实事、做好事。但由于忽视决策程序和预算支出规则，结果往往导致下属部门的违法行为。
近年来，预算改革取得了快速进展，但一些单位仍沿用预算制度改革前的做法。比如某学校一直在设立“校长基金”。一位资深审计人员在调查中说，现在的预算单位负责人不是没有法律意识，而是很多跟不上预算改革发展的形势。比如，目前大多数人意识到不能设立“小金库”，但对预算外资金应纳入预算管理缺乏正确认识。事业单位领导普遍认为，“既然资金来源不是财政拨款而是单位的‘创收’，就应该由单位自由支配。”■