从可持续发展的角度，如何减少长江流域洪水的危害？
[关键词]:流域管理，水资源保护，水权交易，“长江法”
近年来，长江流域水资源开发利用和环境保护现状令人担忧，长江流域水资源不合理开发利用问题严重影响了全流域乃至全国的可持续发展。国内很多专家学者都建议制定长江法。例如，中国社会科学院法学研究所马相聪先生曾撰文呼吁“研究制定专门的长江法，对流域的开发、利用和保护作出全面系统的法律规定”。1999年底，《半月谈》等多家新闻刊物相继刊登了全国人大正在酝酿制定长江法和黄河法的消息，以保护长江和黄河流域的生态环境。2002年8月29日，全国人大常委会对水法进行了修订，明确了流域管理的管理体制、地位和责任，进一步为长江法的制定提供了法律和理论依据。
首先，长江流域水资源可持续利用立法的必要性；
社会经济可持续发展的核心是自然资源的可持续利用。水资源不仅是人类社会生存和发展不可替代的自然资源，也是生态和环境的基本要素。长江流域地处亚热带，降水丰富，是我国水资源丰富的地区之一。良好的水资源条件为长江流域的发展提供了天然的物质基础。长期以来，长江流域一直是中国农业、工业、商业、文化、教育和科技最发达的地区之一。长江流域水资源的可持续利用可以定义为既满足当代人需求，又不损害后代人满足需求能力的水资源利用方式。它不仅指作为生产资料的长江流域水资源的开发、利用、节约和管理，还包括作为环境价值的水环境保护、污染防治和水灾害防治。长江流域水资源的可持续利用是长江流域经济可持续发展的关键。
(一)长江流域水资源面临严重危机:
一方面，长江流域水环境恶化，人均水资源量下降。长江流域受水污染、水域面积萎缩等不利因素影响，水资源承载能力减弱，生态环境日益脆弱。主要表现为:区域性、阶段性缺水严重，湖泊萎缩，湿地生态系统退化严重，水土流失严重，航运船舶和工厂企业产生的大量污染物使长江流域生态环境恶化。
由于流域水资源分布不均，供水质量受到严重污染威胁，使长江流域部分地区水资源短缺，影响社会经济可持续发展。水资源与生态环境的相互作用和相互影响已成为长江流域社会经济可持续发展的两大制约因素。随着社会经济的发展和人口的增加，水资源丰富的长江流域人均水资源正在减少。2003年公报显示，去年长江流域人均水资源量已下降到2100多立方米，仅为世界人均水资源量的1/4。长江水利委员会的调查显示，长江流域59个城市存在用水型缺水、工程型缺水和水质型缺水。
另一方面，长江中下游地区洪涝灾害频繁。由于长江中下游地区地面高程普遍低于洪水数米至数十米，每当洪水来临时，防汛渍涝灾害形势十分严峻，遇大洪水会不同程度发生洪涝灾害，是长江流域最集中、最严重、最频繁的地区。本世纪发生过五次严重的洪水，分别是1931、1935、1949、1954和1998。人们的生产和财产在每一次洪水中都遭受了巨大的损失，灾区的生态和环境遭受了严重的创伤，往往几年都难以恢复。1998年6月+10月1日生效的《防洪法》虽然不完善，但为1998年6月的防洪提供了重要保障，也让我们看到了立法对于预防的重要性。
中国加入WTO后，长江流域的生态环境也将面临一些新的问题。中国加入世贸组织和西部大开发战略必将加快长江流域特别是长江中上游地区的开放和开发。比如国家重点建设的西电东送、西电东送、南水北调、三峡工程等重大工程，从长远和整体来看固然有利于长江流域的可持续发展，但每一个重大工程都会给长江流域带来新的、严重的资源环境问题。要彻底解决这些问题，必须加强水资源管理，实现水资源的可持续利用。在法治的今天，任何管理工作都要有法可依。建立法律法规，保证水资源的合理开发、科学配置、优化调度和高效利用，是极其重要和有效的措施。法律以其特有的规范性、概括性、普遍性和强制性，发挥了其他手段和措施所不具备的作用，成为国家保护长江流域水资源的有力武器。
(二)国外水资源流域管理的立法经验及对我国借鉴的必要性；
自然水循环的突出特征是盆地，其形成、运动和变化具有明显的盆地规律性。水资源的这种流动性和流域性决定了流域统一管理水资源的必然性。根据水资源的流域特性，开发基于自然流域的水资源统一管理模式，正在被世界上越来越多的国家所认可和采用。美、英、日等发达国家的流域立法经验具有代表性，值得我们学习和借鉴。
以美国为例，田纳西河是美国东南部俄亥俄河的最大支流，长约1450km，涉及美国7个州。田纳西河流域管理局法案实施前，河谷淤塞，土地荒漠化严重，生态资源被盲目掠夺，洪水经常发生。为了开发和保护田纳西河流域，美国罗斯福总统在推行土地开发的新政时期，把对河谷的管理和开发作为其新政府的重点工程，并于1933颁布了《田纳西河流域管理局法案》，成立了流域管理局。实践表明，建立精简、有效、有力、独特的运行机制是实现大河流域水资源有效保护的关键因素。这部法律解决了流域水资源的管理体制和运行机制问题，为组织协调田纳西河流域的经济发展和环境保护发挥了有力的法律保障作用。
日本最基本的水法体系是河流法，其基本精神是强调流域水资源的统一管理。规定全国水资源归一个部门管，协调多个部门管。第二，强调防洪与水资源利用的协调。立法的目的是以流域为单位对河流进行综合治理，防止河流受到洪水和高潮灾害的影响，维持正常的流水功能，并在土地改良和开发中发挥应有的作用，以帮助维护公共安全，增进公共福利。自1964颁布以来，经过多次修改，有效保障了日本的河流管理，值得借鉴。
同样，还有美国的下科罗拉多河管理法、西班牙的太浩河-塞古拉河联合用水法和联合王国的流域管理条例。此外，大量关于流域管理的规定散见于各种相关的水法律法规中，如欧洲议会于1968年通过的《欧洲水宪章》、英国水法、法国水法、西班牙水法等。
以上国外关于水资源管理、开发和利用的立法经验，特别是流域水资源统一管理、全国水资源由一个部门主管、防洪与水资源利用协调、流域水资源管理体制及其运行机制等。值得我国长江流域水资源可持续利用立法借鉴。
(C)中国水资源保护立法的现状和长江流域水资源可持续利用立法的必要性；
我国现有5部水资源保护法律:环境保护法、水法、水污染防治法、水土保持法、防洪法(配套法规如防洪条例、水污染防治法实施细则、淮河流域水污染防治条例、取水许可制度实施办法等。).2001年10月25日作为行政法规颁布的《长江河道采砂管理条例》，规定了流域管理机构对长江干流河道采砂管理的管理和监督职责，但迄今为止，长江流域水资源保护还没有具体完善的法律制度，国家只是在《防洪法》和《河道管理条例》中从各自方面对流域管理机构进行了界定。2002年新修订的水法最大的成就是加强了水资源的统一管理，确立了“流域管理与行政区域管理相结合”的管理体制，确立了流域管理机构的法律地位，为加强以流域为单位的水资源统一管理提供了根本的法律保障。
以淮河治污为例，国务院颁布了第一部流域水污染防治条例——《淮河流域水污染防治暂行条例》，法律地位高于地方性法规。它打破了从整体利益出发的条块分割管理，将流域管理纳入法制轨道，取得了良好的效果。就长江流域而言，应吸取淮河流域水污染事后立法的教训，积极进行事前立法抗辩。目前，在我国水资源保护立法中，有些法律规定不具体，很少引入市场机制，特别是对水利基金的征收。基于长江在我国经济社会发展中的重要地位和流域水资源现实可持续利用的需要，建议国家考虑尽快制定《长江法》，形成完善的长江流域水资源保护法律体系。
二、长江水资源保护的立法构想:
(一)长江流域水资源保护法制建设:
根据长江流域水资源的现状和要求，长江流域水资源保护的法律法规体系，即长江法体系，可以设计为:第一层次以宪法为指导，宪法第九条规定“水流等自然资源属于国家所有，国家保障自然资源的合理利用……”第26条规定，“国家保护和改善生活环境和生态。宪法是长江流域水资源保护的总的立法依据。第二个层面以全国人大通过的法律为主导，即《环境保护法》和《水法》。前者侧重于水环境的保护，后者侧重于水资源的保护。水环境和水资源互为因果，相互影响。此外，还包括水土保持法、水污染防治法、防洪法等专门从水质、水管、水土、防洪等方面保障水资源的法律。第三个层次是《长江流域水资源管理法》(或称《长江法》)，体现了流域管理，还包括涉及森林保护、矿产资源开发利用保护、长江利用生态保护等方面的流域综合开发利用保护。这里只讨论长江流域水资源可持续利用的立法保护，以水资源可持续利用为原则。长江流域的水资源保护立法工作比淮河流域更高、更大、更深，建议由全国人大常委会制定这部法律，以显示其重要性。然后国务院会组织有关部门制定《长江流域水资源管理法实施细则》，地方省级人大及其常委会也可以根据《长江流域水资源管理法实施细则》和本地区的实际情况，制定长江流域水资源管理和利用的地方性法规，从而形成一个比较完整的长江。
至于长江法的结构，可以借鉴日本河法，分为总则、河道管理、河道费用、监督、河道议事会和都道府县河道议事会、其他细则、罚则和附则八个部分。有学者建议将其分为总则、监督管理、流域水资源开发利用保护、流域水污染防治、法律责任和附则六个部分。我们认为，长江法还应包括:设立单独的一章，规定流域机构的权责，明确流域机构与区域水行政管理机构的分工。后面我们会详细讲这个问题；专章规定了长江流域的防洪抗洪。体现实施防洪法和长江防汛抗洪的特殊性；中国也应该像《河流法》一样，对长江费用做出特别规定。此外，我国尚未明确承认水资源交易市场，现实中存在“黑水市场”。建议以试点方式规范流域水资源开发利用保护章节，构建水权交易市场，达到水资源优化配置的目的。
(2)关于制定《长江法》相关法规的建议:
1，实行流域管理、行政区域管理相结合的管理体制，职责明确。
新水法修订颁布前，我国实行的是以行政区域为单位的管理体制，但仅在《防洪法》、《河道管理条例》等单项法律法规中，从各自方面明确了流域管理机构的法律地位。新水法明确了“流域管理与行政区域管理相结合”，这是水资源管理体制发展的一个里程碑。
长江的流域机构是长江水利委员会(以下简称“长江水利委员会”)，成立于1950年2月，是水利部的派出机构。目前的现状是，流域水管理的权力几乎已经被地区瓜分，流域管理机构的位置不得不在地区和行业之间寻找。因此，流域管理机构只能在特定区域(如重要河段、边界河段)和特定标准内(如取水许可限额以上)受未来法律法规的限制。这种机构安排实际上是在为流域机构找工作，但对流域水资源的开发、利用和管理没有起到实质性的调控作用。虽然流域机构也承担了规划管理、省际水事纠纷调解和部分单项授权管理的职责，但流域机构的地位没有发生本质变化，不能承担流域水资源综合管理的职能。另一方面，涉水利益相关者无法参与相关决策，无法充分体现地区、他人、行业和用户的利益，缺乏有效监管下的逐利行为难以避免。因此，流域决策自然失去了执行的权威性，这也带动了区域和用户自主决策。脱离地区利益的国家权威永远不可能有效率，所以让长水委拥有管理权威的关键是兼顾地区利益。一个可行的观点是将CWC定位为区域性的流域管理组织，而不是国家的下属组织，在各区域的基础上组建区域利益* * *体，以便在流域管理组织的决策中更好地整合区域利益，平衡流域整体利益和区域利益。
根据日本的河流法，管理一级河流的权限在中央政府，由建设大臣负责。在建设部长指定的路段(“指定路段”)，可根据政府法令的规定，移交给都道府县地方长官。一级河的支流为二级河，其管理者为负责该河段的都道府县知事。日本的二级行政区划分为都道府县，相当于中国的省级行政区。二级行政区以下分为市、镇、村三级，相当于我国的市(县)、乡、村三级。
流域和区域在水管理职责上的最佳组合应该是，流域管理机构代表流域水环境资源的整体公益性，履行宏观规划、决策、分配、监督和协调的职能和职责，以流域整体利益最大化为目标，以公益性为重点。区域政府代表区域利益，履行区域规划、决策、分配、实施、处理、协调和监督的职能和职责，以区域水环境资源效益最大化为目标，以水环境资源利用的经济效益最大化为基础，以私人利益为重点。两者必须同步协调实施，使事务管理权与财力支配权相对应。由于我国各级行政区域之间的隶属关系，上级政府可以通过行政划拨等非经济手段导致不同区域用水的不平等，微观水权的保护也需要流域管理机构的帮助。在大多数水资源管理效率较高的国家，一个共同特点是区域水管理由区域承担，资源配置和水环境保护的职责由体现流域整体利益的部门承担，业务职能由企业承担。
因此，委员会的主要职权应是:对区域水利设施提供指导和监督服务，制定水资源保护规划和计划、总量控制计划、污染防治计划、供水计划、防洪计划等。在长江流域，要定期进行流域内水质检测，要有取水排污许可，要处理跨行政区域的水污染纠纷和用水纠纷，要尽快建立必要的行政强制权和行政处罚权，要依法收费(税)。21世纪的长江水利委员会应结合中国国情，借鉴美国田纳西流域管理委员会(TVA)的一些职能制度:强有力的行政管理体制；坚实的基本职业体系；高水平的科研和咨询系统；多层次的财政和金融物资支持体系；完善的项目审查、建设管理和质量监督体系；灾害预测、预报、监测、评估和应急救援体系。
2.建立和完善水资源市场机制，促进长江流域水资源的可持续利用。
长江法应贯彻水量与水质管理并重、开发与节约并举的方针，可以在长江法流域水资源开发利用一章对现有水权制度进行一些创新。我国水权制度存在诸多缺陷，限于篇幅，无法在此系统阐述。只讨论建立水权市场的问题，意义重大，尤其是在南水北调工程中。
水资源短缺除自然原因外，主要在于水资源开发管理水平低，水资源市场机制不完善。我国宪法虽然规定了水资源的所有权和非所有权人对水资源的使用权和收益权类似于用益物权，但并没有明确将这种权利界定为用益物权，更没有使用和界定“水权”这一法律概念。多数学者认为，根据现代国家水法的一般规定，水权是依法取得地表水和地下水的使用或收益的权利。根据这一定义，一方面，水权是独立于水资源所有权的法律制度；另一方面，水权是非所有者依照法律规定或合同约定享有的对水资源的使用权或收益权。我们将水权定义为用益物权，是一种财产权利，可以在市场主体之间进行交易，也可以依法作为抵押、入股、租赁的主体。这样就为利用市场价格和竞争机制实现水资源的分配提供了必要的前提条件，一举打破了禁止水资源流通带来的市场禁锢。
中国中央政府通过行政命令在垂直企业管理模式下分配了过多的水资源。国家(这个超级企业)配置水资源的效率一直很低，中国水权制度变迁的方向应该是市场配置水资源，国家只负责初次配置。2000年6月24日，165438+浙江东阳同意将东阳横金水库每年4999.9万立方米的永久用水使用权以2亿元的价格转让给义乌，由义乌负责向东阳供水方支付当年实际供水量0.1元/立方米的综合管理费，形成双赢。举世瞩目的南水北调工程将根据各城市的用水需求确定相应的股权进行投资，这表明我国在加强水资源的经济管理方面加大力度，向市场化迈进了一大步，但立法却滞后于实践。
就合法完善的水权市场而言，政府只需要规定相应的交易规则即可。就我国现状而言，只能是过渡时期的“准市场”，表现在:水价不能完全由市场竞争决定，只有各种水功能中能发挥经济效益的部分才能进入市场，不同地区、不同用户之间经济差异大，难以完全公平竞争。因此，在构建水权市场的过程中，要注意以下几点:为了保证水权市场的正常运行，长江水利委员会需要运用法律、法规和规章来保障水权交易的主体、水权分配制度、交易制度和价格制度，并负责制定全流域的水权分配方案，以一定的方式将水权分配或转让给各供水经营单位；水权分配完成后，负责制定各水权交易主体的水权交易规则，完善流域公共基础设施投资，提供水资源相关信息，组织供水企业间的水权转让和交易，监督交易实施。随着水资源市场的完善，长水委可以进一步减少对水权交易的干预。
3.加强长江流域水污染防治，特别是船舶水污染防治。
在水污染防治方面，现行的水污染防治法、环境保护法、河道管理条例、水污染防治法实施细则等。详细规定排污收费制度、水资源费征收制度等。《水产业政策》提出建立水环境生态补偿机制。每个流域的水污染情况各有特点，要作为一个流域来对待。以长江流域为例，长江是横贯中国的水运大动脉，航运业十分发达，但也对长江水域和周边环境造成污染和破坏。据保守估计，长江船舶垃圾年产量达654.38+0.84万吨以上，长江上每一起平均事故往往就是一起严重水污染事故。
目前，我国《水污染防治法》将船舶水污染事故的处理权授予了航政部门，但航政部门的处理仅限于船舶本身。水污染影响范围、水质跟踪监测、事故通报等应急处理措施尚未形成有效机制，也没有建立必要的程序和资金渠道，因为沉船给船东造成的损失已经非常严重，他不可能独自承担处理费用。建议《长江法》对此类流域污染做出全面规定，明确长江水利委员会的管理权限。长江水资源保护局和长江流域水质监测网可以监测并采取应急措施。另一方面，参照国际惯例，事故处理费可以通过经营船舶和缴纳意外保险费来保障。
& lt& gt4.征收长江流域水资源保护水利基金，解决流域水资源保护可持续发展资金问题。
目前，在国外，大部分水利资金是用于流域水资源的保护和管理。中国长期实行计划经济，流域水资源的保护和管理费用由国家统一拨付。由国家单向解决水资源保护和管理问题，已不能满足未来长江流域水资源保护的可持续发展。长江法有必要效仿日本的河流法，单独规定水利费的征收。因为河流是公共财产，管理的最终目的是减少公共财产使用中的外部不经济性，所以建立相关的补偿制度非常重要，这也是我国水法律法规最缺乏的地方。
在这方面，我国台湾省《水利法》中关于水利基金的规定也可以借鉴。台湾省“水利法”规定水利基金的征收，包括“征收水利权费、河道工程费及防洪效益费”。同时规定了资金的具体收取方式:“水权费是每年向水权人收取的费用。水权费的收取从农业用水1立方米/分钟，水力用水1立方米/秒开始。水权费征收期间，公共供水、工业供水、水力供水和其他用水每年使用一次，农业用水可根据生产的收获情况一年分两次使用。”1河道工程费是每季度或每次对来往船只征收的费用。河道费征收期间，对全年通过的注册船舶，每年定期征收；非年度流量，按季度定期征收。防洪受益费是分阶段向防洪受益者收取的费用。为处理及维护防洪工程，政府得分别向受益者征收防洪效益费。2
根据我国的实际情况，应制定《长江流域水利基金征收办法》，向利用长江流域水资源受益的单位和个人征收水利基金，包括水资源使用费、船舶通行费、防洪效益等。该办法应明确规定水利基金的情况、征收范围、数量、时间和用途。水利资金应取之于民，用之于民，专项用于长江流域水资源保护，以解决长江流域水资源保护的可持续发展资金问题。长江流域管理费原则上由国家承担，长江所在地区也根据情况缴纳。
5.完善长江流域水资源保护的法律责任。
法律责任是法律实施的必要保证，否则会削弱法律的执行力。针对长江法规定的不履行各种法定义务、侵犯法定权利的行为，应规定相应的处罚措施和赔偿措施。包括违反流域管理与行政区域管理相结合的法律责任、违反水权交易的法律责任、造成长江流域水污染的法律责任、违反长江流域水资源保护水利资金的法律责任。法律责任的形式应当是:行政处罚、停止侵害、限期改正，情节严重的，吊销营业执照、罚款、赔偿损失，情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。从而充分发挥法律的功能，同时，有必要建立跨行政争议解决的规定。
综上所述，推进长江流域水资源可持续利用，不仅关系到长江流域经济的可持续发展，也关系到国家的整体利益和长远发展。要建立和完善长江流域水资源保护法律制度，制定和完善长江流域水资源管理法(或长江法)，建立长江流域水资源保护法律制度，促进和保障长江流域水资源的开发、保护和可持续利用。