为什么清朝的“预备立宪”和“新政”是骗局？
[关键词]预备立宪主义；宪政；政治现代化；民主政治启蒙教育
中国两千多年的封建历史，始终没有跳出“人之道(亏有余)”和“天道(亏有余)”的怪圈。每隔三五百年，在大萧条时期，都会通过风雨飘摇的起义和革命来实现政权更迭。清朝也不例外。三代繁荣昌盛之后，内忧外患接踵而至。为了缓解和消除人民抵抗斗争的“忧”和外患侵略的“忧”，也为了适应阶级力量对比的明显变化，清政府逐渐认识到在上层建筑中实行一些“变革”的重要性和紧迫性。1901年，清政府终于宣布实施“新政”。先是照搬大陆法系的模式进行法律修改，几年后引入“预备立宪主义”。试图通过法律变革和“立宪主义”的承诺来实现“永久王位”。事实证明，这些措施并没有挽救清朝的衰落和灭亡。但清末修律客观上奠定了中国近代法制的基础，基本完成了古代法制向近代法制的转变。关于清末预备立宪活动，学术界观点颇不一致，多数学者往往从保守和欺骗的角度进行批判和否定。笔者认为，这不是唯一的事实。
一、清末预备立宪概述
清末预备立宪实际上是晚清政府实施立宪的政治准备。宪政是指以宪法为中心的民主政治。它来源于古希腊语的“民主”一词，意思是“人民的力量”。宪政最基本的要求是政府要受宪法和公民权利的广泛保护。
晚清政府之所以实行预备立宪，有其深刻的历史背景。从国际环境看，19世纪末20世纪初，经过甲午战争和八国联军侵华战争，帝国主义进一步加紧了对中国的侵略。然而，1900年的义和团运动粉碎了他们试图瓜分中国的梦想，迫使他们采取“保存”政策，扶植满清傀儡政权，实行“以华治华”政策，维护自己的殖民利益。他们从自身利益出发，要求清政府披上“民主宪政”的外衣。就国内情况而言，19世纪后期，中国的经济结构和阶级结构发生了明显的变化，资产阶级旧民主主义革命正在兴起，封建专制制度和资本主义生产关系的发展，以及正在兴起的民主思潮之间的矛盾已经十分尖锐。以孙中山为首的资产阶级革命派领导的反清民主革命风生水起，而代表资产阶级右翼和部分地主官僚的君主立宪派也积极活动，企图通过宪政来分享部分权力。不愿接受任何变革的清朝统治集团，在义和团运动的沉重打击和资产阶级革命的冲击下，意识到如果不进行任何“革新”，那就是“全面的侵蚀”和“无法恢复”，因此必须谨慎选择“善后”，才能在危险中生存和维护自己的统治地位。所谓“肃清策略”，就是“一方面用严厉的方法消灭气氛，一方面进行公心政治消除敌意”，即在加强镇压的同时，用“政治上引导希望”的策略欺骗民众，瓦解革命，拉拢立宪派。
立宪活动的一个直接原因是1905的日俄战争。日本用一个小小的君主立宪制国家打败了俄国这样的专制国家，对清廷产生了极大的震动。“日俄的结局也是宪政专制的结局”。【1】朝野普遍将这场战争的胜负与国家政权挂钩，认为日本是宪政赢了，俄罗斯是专制输了。“非小国能战胜大国，真正的宪政能战胜专制”[2]。于是，几个月后，立宪主义的讨论就传遍了全国。因为日本在明治十五年派员赴欧洲考察立宪。1905年，清廷派载泽、端方等五位大臣出国留学。次年，五大臣相继回国，上书立宪有三大好处:“一是皇位永久固定，二是外患变轻，三是可以避免内乱”，[3]建议“立宪”。但他们指出，“今天宣布立宪，不过明示目的是立宪准备，至于实施期限，原定期限可以延长。”日本在明治14年宣布宪政，22年成立国会，已经行之有效，可以效仿。”[4]清朝统治者看中了“预备”这个词。1906年9月1日(光绪三十二年七月十三日)，清廷发布《预备立宪宣言》，“预备立宪”由此而来。
1906年，清政府设立政审厅，次年改建为立宪编纂厅，作为筹备立宪的办公室。此后，开展了一些筹备活动。1.成立咨询委员会，筹备成立咨询理事会。咨议局作为各省的议事机构，有权讨论本省应当改革和改造的事项，讨论本省预决算、税收、债券和特别章程的增减和修改，选举咨议局成员，申请咨议局或省长的咨询。但其权力受到本省总督的严格限制，也是少数上层资产阶级男性的代表性活动场所。它不具有资本主义制度下的地方议会的性质。高级顾问委员会的成立始于1907，目的是“以民意建立下议院的基础”。不是资本主义制度下的国民议会。从其构成、内容和程序来看，是一个完全由天皇控制的皇家机构，没有实际权力。2.制定和颁布宪法大纲和宪法主要教义第十九条。清政府在宣布准备立宪之初采取无限期拖延的策略，但为了拉拢立宪派，不得不在1908年宣布立宪九年。同时出版了《宪法大纲》，作为今后的宪法指南。这个纲要有三个精髓:第一，君主神圣不可侵犯；二是君主独揽主权；第三，主体依法享有应有的权利和义务。清末国王制定的《宪法大纲》最突出的特点就是皇帝专权，百姓无权。其根本目的是维护封建专制主义。一方面激起了民众的愤怒，同时也让立宪派失望。宪法的一大信条第十九条，是清政府在武昌起义的沉重打击下，为渡过危机而临时拼凑的一部“宪法”。没有实质性的意义，成为清政府准备立宪，最后一瘸一拐的记录。
二、清末预备立宪审查
清末预备立宪的保守性和欺骗性，在专著、教科书、学术论文中屡见不鲜，在此不再赘述。笔者认为，这种政治活动除了保守性和欺骗性之外，还有非常重要的一面，那就是它的积极意义。这次宪政改革的内容极其复杂，涉及到社会的方方面面。在造成大乱的同时，直接加速了清朝的灭亡，为新的政治制度的破坏做了准备。它客观上开启了中国政治的现代化进程，也给中国人民以深刻的民主政治启蒙教育。
(1)准备立宪的直接后果:加速了清朝的灭亡，破坏了新的政治制度。
预备立宪的措施激化了中央与地方、满汉、阶级之间的矛盾，造成了社会的极大混乱，加速了它的灭亡。
1，调速器离心机。在镇压太平天国运动的过程中，以曾国藩、李鸿章、左为首的汉族地方诸侯迅速崛起。他们掌握着地方政权、军权和财权，几乎不受中央政府控制。从此，清朝呈现出强枝弱干的局面。可以说，随着中央政府的威信和政治意志力在一系列内外战争中的削弱，清朝后半期的统治得到了汉族诸侯的大力支持。当然，这种情况是中央政府不能容忍的。自1901新政实施以来，清政府不断采取措施削弱地方督抚的军权和财权，集中在满清手中。1903成立训练部，企图控制在各省训练的新军。实行宪改后，这种情况明显加剧:1906年，设立兵部，统率帝国所有军队，该部大臣和两个侍郎均为满人，使军队全部由满人统率；设立分支机构控制地方财政收支，宣布只有中央政府有权向国外借款和铸造发行货币。变法越是推进，汉人官僚手中的权力就不断流失，而中央集权却越来越大。1911年，“责任内阁”的十三位成员中，满族八位，皇族五位，汉人只有四位。载沣的两个兄弟分别掌管陆军和海军。这样，行政和军事权力全部集中在王室手中。汉族官僚普遍感到受骗，对满清政府的不满是前所未有的。
2.立宪派的背弃。君子是传统社会的精英。一方面，他们有传统的科举，或者担任过政府官员，在当地社会地位显赫，对民众影响很大。晚清绅士维护了清政府的统治，这是清朝统治的基石。另一方面，清政府也给予绅士各种特权，如减免赋税、出入官堂、参与地方审判等。所以君子和清政府可以说是一种互相扶持，互相利用的关系。一般来说，绅士是保守的，他们倾向于维护传统的制度和意识形态，这与维护他们在当地的地位和威望是一致的。但经过义和团运动和八国联军事件，他们终于认识到闭关锁国是不行的，于是逐渐放弃了过去的保守思想，致力于兴办新学校和投资实业。有的人成了实业家，有的人出国留学、旅游或进了新学校，思想观念也逐渐发生了变化。这说明绅士阶层已经从传统的社会精英转变为现代的社会精英，正在成长为新绅士。清末新政之前，绅士们虽然在地方上有很大的影响力，但他们是分散的、碎片化的，立宪的准备为他们提供了登上国家舞台的机会。朝廷咨议局、咨议会和地方自治的建立，为他们提供了新的合法活动场所，使士绅阶层在全国范围内聚集起来，形成了当时政治舞台上举足轻重的力量——立宪派。他们以咨议局和咨议局为职，对地方和中央的政务和舆论有非常重大的影响。
立宪派形成后，对国家局势的衰落深感忧虑，渴望在中国实行宪政以抵抗日益严重的革命，并在宪政中占有一席之地。与此同时，他们对满清贵族垄断政权核心的局面越来越不满，在咨议局、咨议局会议上不断与清政府发生激烈冲突。1910年，他们发动了中国历史上三次大规模的议会请愿运动。当他们的要求被拒绝，“皇家内阁”成立后，他们感到清政府无望，很多人转而投身革命，成为清政府和掘墓人的对立面。立宪派的离心倾向及其对清政府的最终绝望带来了严重的后果。武昌起义七周内，以咨议局为中心，15省相继宣布独立。立宪派抛弃清政府是一个很大的因素。
3.农村暴乱。清政府进行宪政改革需要大量资金，这些费用以各种名义强加于民众。此外，许多官员在推行改革的过程中借机中饱私囊，掠夺人民的财富，人民的负担不断增加，许多处于绝望境地的人奋起反抗。当时上海东方杂志做了一个调查，1909有113次起义，1910有285次起义。[5]清政府禁止鸦片种植、人口普查和革除农村陋习的运动也引起了很大的骚乱。如1909年至1911年间，浙江、甘肃、贵州、满洲、山西等地发生了长达数月的与禁止鸦片种植有关的暴动；同期，华中多个省份发生反对粮价上涨和土地税增加的骚乱；1906以后各省都是这样，比如人口普查、新学校经费、维新运动引起的动乱。肇事者毁坏公共建筑，虐待、监禁甚至处决地方官员。[6]人民力量的不断进攻，动摇了农村旧的生产关系，瓦解了清政府在农村的政权基础。
(2)在“预备立宪”的过程中，清政府相应地对旧的政治制度进行了改革，缩小了皇帝与国会的权力比例，调整和改革了君主专制制度，直接冲击了两千多年的专制政权，不自觉地走向了政治现代化制度。
清政府宣布实行“预备立宪”后，逐步采取一系列措施推进宪政改革。1908年8月，清政府颁布《钦定宪法大纲》。大纲由“君主拥有巨大权力”14项和“臣民的权利与义务”9项组成。这部法律基于日本明治宪法，规定君主拥有广泛的权力，这也是这部法律被世人诟病的原因。但也要看到，大纲的公布本身就是对中国延续了两千多年的君主专制制度的否定。因为从此皇帝的权力必须受到宪法和法律的约束，不再是“至高无上”的。法律明确规定，众议院制定法律，天皇不得以命令改变法律。它确实缩小了天皇与国会的权力比例，在当时无疑是进步的。法律还规定，广大主体享有言论、作品、出版、集会、结社、财产、住所和人身自由；根据法律提起诉讼和担任官员或议员的权利，除非根据法律，否则不应被逮捕、监禁或惩罚。这表明清政府在现代化的价值取向上取得了进步，同时中国的政治现代化也迈出了艰难的第一步。
从1909到10，各省(除新疆外)咨议局相继成立。咨议局是省立法机关的前身，由地方士绅选举产生，可以对本省的预决算、税券、地方性法规、咨议局成员选举等改革问题作出决议。如果总督不反对这项决议，他应负责执行这项决议；如果州长不同意，应该重审；当双方始终无法达成一致时，应寻求高级顾问委员会的决定。总督有权召集、中止或解散协商会议。所以，咨议局不是立法机关，而是君子发表意见的机构。但是，“协商会议的出现可能会完全约束省长任意使用权力。”[4]因为绅士在地方上有着重要的影响力，是地方社会经济中执政者的顶梁柱。即使在以前，诸侯也不敢轻易得罪他们。咨询委员会的成立无疑增加了总督的压力。绅士们不断利用咨议会的各种会议和活动反映民意，维护公共利益，日益影响着地方政局的发展。同时，绅士的实践不断提高了他们的民主自治和参政水平，为立宪派在辛亥革命后迅速接管地方政权奠定了基础。
为了适应宪政的需要，清政府对行政和司法机构进行了一系列改革。首先，许多臃肿的国家机构已经精简。太常寺、光禄寺、裂寺都并入礼部，而原兵部、训部、太仆寺并入战部，户部、财务部改组为分部，刑部改组为法部。为了明确职责，各部把原来的双头领导制改为单头领导制。除了各部委之外，还分别成立了大理学院、审计学院和高级顾问学院。大理书院作为最高司法机关，独立于行政机关，相应地，全省各级都设立了审判庭。审计局是负责审计各部账目的部门。高级顾问委员会是国民议会的前身，制定法律为以后上下两院的实施奠定基础。这些措施显然有利于建立一个高效、廉洁、清正的现代政府。到了5月，1911，旧内阁、军部、政治部全部废除，成立了“责任内阁”。内阁由一名总理和两名副部长以及来自民政部、教育部、教育部、战争部、海军部、法律部、农业、工业和商业部、邮政通信部、行政和外交部的部长组成。这是中国历史上第一个宪政。虽然受到五大皇族的批评，但这是中国第一次用责任内阁制取代君主专制的大胆尝试，是一次全新的探索。
还需要指出的是，这次宪政改革并没有因为失败而失去意义，因为革命不能代替宪政。所谓宪政，即宪政，是指由社会大多数人制定或认可的宪法性法律(通常是成文宪法)，公共权力的组织、相互关系、权责、活动规则，以及以保障公民权利为目的的政治法律制度。[8]宪政的本质特征是宪法和法律限制政府的权力，保护公民的基本权利。所以中国要实行宪政，不仅是为了皇帝，也是为了皇帝。宪政是对权力的限制。无论谁执政，以什么名义执政，他手中的权力都必须受到宪法和法律的制约。在革命推翻君主专制之前，改变君主专制，实行君主立宪的进步更是不可否认的。人们没有理由放弃努力，等待民主的到来。
(3)预备立宪极大地传播了立宪知识，培养了一大批具有初步民主自主性的知识分子，为中国近代宪政运动的发展奠定了群众基础。
清政府宣布准备立宪后，海内外立宪派欢呼雀跃，热情支持。他们一个接一个地组织政党团体，为立宪运动做准备。当时有海外的帝国立宪会议和政治通讯社，国内的预备立宪会议和立宪研讨会。他们通过出版宪法刊物、书籍，举办法政讲习班，调查和编辑法律，大力宣传宪法知识，培养司法和地方自治人才，为宪政建言献策。清政府设立咨议局、咨议会，实行地方自治，极大地激发了整个知识阶层参政的热情，他们都投身于议员选举，作为参政的阶梯。以江苏省咨议局为例。第一届年会收到184个议案，其中委员提出的议案有95个，占一半以上，71个是民议案。[9]说明议员参政的积极性和主动性很大，也说明各界人士也把协商会议看作是反映自己意见然后采纳自己意见的民意机关。正是通过咨议局的议事实践，立宪议员不断提高自己的民主意识和管理水平，为他们在辛亥革命后迅速步入政坛奠定了基础。1910年，立宪派掀起了三次大规模的议会请愿运动，推动清政府迅速建立国民议会。参与人数第一次达到20万，第二次达到30万。[10]这是一场冲击君主专制的群众性爱国资产阶级民主宪政运动。它沉重打击了清朝专制政权的权威，对民众进行了普遍的民主教育，向知识分子群体广泛传播了宪法知识。从某种意义上说，清末预备立宪为中国宪政运动的发展奠定了群众基础。