中国地方政府的角色与定位
中国国有企业改革中政府角色的转换与定位是中国理论界颇有争议的问题；本文试图通过回顾中国国有企业改革20多年的历程，以及西方发达国家在处理政府与国有企业的关系中如何定位政府角色，来说明政府改革的必要性和紧迫性，从而阐明政府角色在中国新的政企关系框架中的转变和定位。在我国国企改革中，政府的角色被定义为:国有资产的所有者和监督者，宏观经济目标的设计者和调控者，市场的培育者和净化器，产业政策和法规的制定者，市场的执法者和监督者，对外贸易的开拓者和社会保障的捍卫者。围绕这一定位，本文提出了政府角色转换与定位中应注意的几个问题。
关键词:国有企业，国有企业改革，政府角色转型与定位，公有制政府职能
中国的国企改革已经进行了二十多年。逻辑上，20多年的国企改革有这样一条主线:国企改革始终围绕着如何正确处理政府、企业、市场三者之间的关系。在改革过程中，政府一直致力于为国有企业改革创造宽松的氛围和环境，并试图通过放权让利等多种手段改变国有企业的僵化和缺乏活力。但由于政府的角色和定位不当，国企始终难以获得经营自主权。而且由于角色定位不当，政府缺位、越位，国企改革难以进一步深化。因此，政府角色和定位的转变是今后一个时期国企改革的重点，也是国企改革的铺垫。
一、中国国有企业改革前政府的作用及其弊端
在国有企业改革中，政府角色转变的实质是改变国有的全民所有制形式。与传统计划经济体制相适应的政府对国有企业的控制力度很大，而且高度集中。企业在经营活动中不是以市场为基础，而是服从政府制定的短、中、长期国民经济计划，人、财、物由政府统一分配。从计划的制定和实施到财政投资和信贷规模的控制，从产业结构的调整到收入政策的制定和实施，从国有企业的管理到经济活动的引导，都在政府统一的行政控制之下。不该由政府管理的事，应该由政府干预，如政府部门直接干预企业人事安排和内部管理，过多参与直接生产经营活动，政府职能一定程度上交叉重复，机构“重复建设”造成政府管理行为的不合理交错和重叠；邮政、铁路、水利、生态环境等区际基础设施，中央政府提供的医疗、养老、失业等社会保障服务，地方各级政府提供的城市公共服务，如公共交通、水电供应、公共体育卫生服务等，供不应求，不能满足企业和个人的需求。这种政府角色定位的弊端造成了很多社会问题和矛盾，使得社会经济长期停滞不前。主要表现为:
1，企业管理落后，经营效率低下。旧的国有企业制度的主要特征是，国家既是企业的产权所有者，又是企业的经营者。所以在这种情况下，国有企业统称为国有企业。国家是一个很抽象的主体，要委托各级政府来经营企业。政府在经营管理过程中，完全按照行政管理来运作企业。从企业的人事任命到企业的生产经营销售，都是靠行政命令运行的。政府的天然职能在于管理社会，政府应该制定相关的制度规范来引导和约束社会主体的活动。这样，当政府本身就是企业的经营者时，政府的行政角色与其直接经营企业的角色就产生了严重的冲突，导致企业在履行其管理职能或经营职能时无法发挥互动作用，发挥其最大效应。但是，必须强调的是，政府的天然职能是社会行政管理职能。同时，政府个人经营企业不仅会降低其管理职能的效率，还会降低其经营企业的效率，使政府的管理行为得不到有效的监督。所以企业的经营权属于国家，企业管理落后，导致企业效率低下。
2.高度集中的计划管理严重违背价值规律。企业的资源配置、生产和销售实行高度集中的计划管理体制，政府作为统筹管理经济活动的指挥者的角色完全违背了经济发展的规律。企业完全按照政府指令运行，使得企业的创造力丧失殆尽；企业的运作完全按照政府事先拟定的计划指令进行，不能有任何突破。这使得企业的生产和销售变得盲目，浪费了社会资源，减少了增加社会财富的机会。
3.平均主义的大锅饭和“铁饭碗”制约着企业的发展。企业管理体制存在诸多弊端:政府人为给企业员工制造平均主义的大锅饭，多做少做，做与不做都一样。企业没有科学的奖惩和激励机制，必然降低员工的积极性和创造性，企业的创造力必然下降。企业用工是完全由政府承包的“铁饭碗”，容易让员工形成惰性心理，使员工不思进取。在员工的社会保障方面，企业也就是政府负责员工的医疗和养老，给企业造成了巨大的资金压力，完全制约了企业的发展。
4，企业的生产成果与企业无关，企业缺乏创造力的源泉。在旧的国企体制下，企业亏损，由国家补贴。反之，企业无法控制自己的生产成果，其利润必须全部上缴国家。企业无权控制生产利润。这种分配生产成果的管理体制，使得企业的创造力消失，企业创造财富的能力大大削弱。
上述弊端使得国有企业的生产效率低下，企业的规模和竞争力非常有限，并造成社会资源的巨大浪费。企业生存普遍艰难困苦，造成国家贫穷落后。因此，国企改革和政府角色的转换与定位，是中华民族快速发展道路上必须解决的问题。
第二，国有企业的改革发展历程和政府角色转变所取得的成就
20年来的国企改革经历了“放权让利”、扩大企业自主权、实行承包责任制、转换企业经营机制、建立现代企业制度、以国有产权转让为中心等几个阶段。在这些阶段，政府的角色和定位发生了一定程度的变化。
1，80年代初的“放权让利”与企业自主权的扩大。主要任务是改革高度集中的计划经济体制，赋予企业适当的自由经营职能，扩大企业活力。然而，这只是一个突破。企业的经营权基本上还是掌握在国家手里。所有的国有企业仍然统称为国有企业，企业的整体运作仍然按照政府指令进行。
2、实行承包责任制为方向的多种经营方式。试行承包和租赁经营，全国大中型企业实行多种经营责任制。所有权和经营权的分离成为一项重要的理论创新，使国有企业实行多种形式的经营，企业所有权和经营权的分离开始了。
“放权让利”，扩大企业自主权，实行承包经营责任制的主要特点是不触及国有企业的产权，只是赋予其一定的经营权，企业的主要经营权仍然掌握在政府手中。改革本质上还是在计划经济的框架内，只是松散。整个中国社会，尤其是政府的思想还没有完全放开，仍然受到计划经济体制和僵化的社会主义观念的束缚。政府的角色仍然定位在计划经济时代。
为了保证国家的财政收入，政府在1983和1984实行了两步“利改税”。但是，整个经济的市场化进程滞后于微观企业激励机制的改革，计划机制仍然广泛发挥作用。这种形式的改革反映了中国政府改变其在经济活动中的角色的努力，也表明中国社会关于建设国家的主流思维开始发生变化。
3.转换企业经营机制。国家按照所有权和经营权分离的原则，授予企业经营权。企业对国家授权经营管理的财产享有占有、使用和处分的权利。在转换企业经营机制的改革中，承包经营责任制构成了国有企业改革的主要内容。承包经营责任制有多种形式，主要形式是两保一挂合同制。但承包责任制的确定，是企业和主管部门“一对一”的谈判。这使得合同期内短期行为、设备组装、掠夺性使用资源现象严重。
这一时期国有企业改革的特点是，国家在保留企业国家所有权的前提下，将企业的经营权完全交给企业，实现企业所有权和经营权的分离，政企分开，积极转变政府管理经济的角色。但这一时期的改革存在诸多弊端:虽然企业也实行股份制经营和公司化经营，但在企业的经营管理中，企业的经营充满了浓厚的行政色彩，企业的高级管理人员完全由政府任命，企业的重大决策权完全掌握在政府手中。
4.把建立现代企业制度作为国有企业的改革方向。党的十四大明确宣布，中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，勾勒出社会主义市场经济体制的基本框架，中国经济体制改革从此进入整体推进的新阶段。
5.国企改革以国有产权转让为核心。党的十六大和十六届三中全会要求公有制实现多种有效形式。2003年6月5日至10月的十六届三中全会提出的建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，是指导这场改革的重要思想。在这一思想指导下，国有企业在公司制改造过程中，除关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域外，转让国有产权。对于一些小型国有企业，可以转让整个企业的产权。
建立以国有企业产权转让为核心的现代企业制度是国企改革的重点。因为，新中国成立后，国家在企业中实行全民所有制，企业的财产所有权全部属于国家，国家不允许其他非国有主体掌握企业的财产所有权。然而，企业所有权主体的单一性已显示出极大的弊端，国家所有权在某些领域的退出已成为必然趋势。因此，国企产权转让成为国企改革的最后一道屏障。这种改革的结果可能是，国有企业将不再是国有的，一些国有企业将由国有转变为非国有。从此以后，这些企业的任何改革都不是国企改革的问题。因此，国企产权转让是国企改革的最终形式。
回顾过去20年的国企改革之路，取得的成就是国家突破了计划经济体制的藩篱，走上了发展社会主义市场经济的道路。国民经济突飞猛进，国家经济实力大大增强，人民生活水平显著提高。这些成绩应该归功于政府在国企改革中的定位和努力。但是，随着国有企业的改革，政府的角色转换仍然存在很大问题，制约着国有企业改革的进一步推进。政府作为国有资产产权代理人的特殊地位，使其仍然保留着干预企业经营的权利，使企业的经营服从于政府的行政目标而不是资产所有者的目标。这也就是通常所说的企业政策性负担没有减轻，政企分开还不彻底，行政上对企业存在“超控”。虽然中国大部分国企表面上是采用董事会任命总经理，并对其进行监督。但是，国有股“一股独大”的局面并没有得到根本改变，国有控股公司实际上是党和行政影响下的翻牌公司。因此，我们有必要分析政府应该扮演的角色和定位，努力改变目前的不利局面，以促进国有企业改革的深化。
第三，政府角色定位的理论和实践分析
(一)政府作用的理论分析
在国有企业改革过程中，理论界对政府的角色定位有两种流行观点:
一种观点认为，国有企业应该控制国民经济命脉，国有企业不能退出竞争性行业。政府通过国有企业和非国有企业中的国有资产控制国民经济。主要观点是:社会主义国家的性质应由公有制主体来保障，探索公有制特别是国家所有制的各种有效实现形式，必须坚持政府对国民经济的控制。公有制为主体、多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度。公有制的主体地位主要体现在:公有资产在社会总资产中占主导地位；国有经济控制着国民经济的命脉，对经济发展起着主导作用，这主要体现在其控制力上。建立现代企业制度是国有企业的改革方向。认为产权清晰的企业法人产权制度是建立现代企业制度的关键；科学的公司治理结构是现代企业制度的管理模式；股份有限公司制是国有企业改造的主要方式；国有企业不能退出竞争性行业，而应保持公有制为主体的社会主义性质。中国是一个发展中的社会主义国家。为了维护社会公平，在实施赶超发展中国家的战略目标中利用国有经济的一些优势，政府具有“集中力量办大事”的特点，国有经济必须对国民经济保持一定的控制力。
第二种观点以现代西方经济理论为基础，认为国有企业改革应突破公有制在国民经济中占据绝对主体和控制地位的传统所有制观念，完全按照市场经济的要求进行，没有必要由国家来控制国民经济的命脉。这种观点认为，产权清晰是国企改革的关键，现代企业中的法人产权应当清晰，是由公司的决策机构即法人代表机构所有，企业法人依法对公司财产享有占有、使用、处分和收益的权利。全民所有的财产权不是自然人的财产权。目前还不清楚谁将代表中国这家股份制国有企业的股份。改制后的国企仍然是公有制，必须控制国有股，这样国有股的政府代表必然控制董事会，法人产权不能独立于原有产权。为此，国有企业退出竞争性行业。因为只有“经营性”企业私有化，其产权才能真正明晰，才能按照现代企业制度的要求建立法人财产制度和法人治理结构；只有这样，国民经济才能既保持微观层面的效益，又保持宏观层面的总量平衡。
笔者认为，第一种观点符合社会主义初级阶段理论中关于所有制结构的论述，是国有企业改革和改革中政府角色转换与定位的重要理论依据。改革不是一场暴风雨般的革命，而是一场渐进的革命。也就是说，它不是在政权更迭的条件下迅速进行的，而是在原执政党和政府的领导下逐步实现的。因此，国有企业改革应坚持公有制的主体地位，政府控制国民经济命脉是必要的。这是因为我国社会主义国家的经济基础是公有制经济必须占主导地位，特别是在现阶段，必须探索公有制的各种有效实现形式。社会主义制度的优越性在于政府可以集中力量办大事，实现人民共同富裕。在中国经济体制转轨过程中，国民经济仍有许多需要政府调控的地方；宏观经济离不开政府的引导和干预，政府不能失去对国民经济的控制。后一种观点在实践中不符合中国国情，在思想上也很难被接受。它涉及一个国家的社会主义性质和一个国家的政府在整个国民经济中的地位和影响，具有很大的政治风险。俄罗斯在经济体制改革中尝试了这种模式，但以失败告终。
(二)西方发达国家国有企业改革的经验
在英国和德国的国有企业改革中，政府角色的转变发挥了重要作用。在此过程中，政府主要做了以下工作:
1.为国有企业改革提供必要的资金支持。比如东西德统一后，德国经历了一个国企改革的高峰期。当时设立托管局的任务是改造原民主德国的国有企业。由于东西德在基本经济制度和经济发展水平上的巨大差距，为了尽快消除这种差距，使这些国有企业的改革顺利进行，国家财政投入的补贴相当于200亿欧元，付出了巨大的代价。
2.修改现行法律，为国企改革创造良好环境。过去两国都有对某些行业的企业强制国有化的法律。因此，英国和德国政府在这方面做了大量准备工作，包括修改国家宪法，删除原有法律中关于国有企业改革的限制性条款。
3、妥善处理原国有企业职工问题。在英国和德国的国企改革过程中，员工也面临着转岗分流的问题。为了充分保护员工的利益，他们的做法包括:一是竞购国有股的受让方必须提供企业发展规划，其中最重要的是对员工收入和福利的承诺；二是政府相关部门负责监督相关承诺，使企业员工在培训、医疗、失业、养老等方面得到稳定的经济保障；第三，国家为原国企官员设立专项养老基金；四是允许原企业员工以优惠价格购买本公司股份。
4.保证政府监管的透明度。德国国有(控股)企业监事会成员包括股东代表和工会代表。在政府的指导下，国有股东代表公开选拔董事或经理，主要由私营公司的董事或经理、银行家和经济专家组成，政府官员很少。政府还对监事会主席的选举进行引导，规定监事会主席由国有股东推荐，副主席由职工代表担任。只有在监事会同意的情况下，董事会才能对公司经营中的重大问题做出最终决定。
英国和德国的国有企业改革取得了巨大成功，主要表现在:明晰了产权关系，提高了企业运营效率；引入竞争机制；减轻政府的财政负担。这些成功为政府在国企改革中的转型和定位提供了很好的经验:
1，实现政企职责分离，避免简单的国有垄断企业私有化改革。由于每个政府部门独立对其国有企业进行改革，往往会因为部门利益而延误改革进程。因此，正确的做法应该是建立一个单独的机构来负责。德国国有企业根据行业性质，由专业的政府部门管理。例如，联邦铁路由交通部管理。在国企改革过程中，财政部门负责制定各项政策并与相关部门协调，代表联邦政府负责企业上市后的国有股管理。一旦上市，财政部将代表联邦政府行使国有股东的权利。国有企业改革的目的应该是普遍提高经济和社会职能，使国有企业转变为真正的市场经济主体，而不能承担社会公共职能。如果国有企业要承担一定的社会职能，政府会通过财政补贴的方式给予一定的财政补贴。政府作为国有企业的出资人，不应该干预国有企业的管理，而应该从保值增值的角度作为老板加以约束。在对具有垄断性质的国有企业进行改革时，应同时制定必要的竞争政策和行业规则。如果在私有化或出售之前，国有企业的经营效率能够得到提高，就没有必要私有化，改革也不是要完全抛弃和否定国有制。
2、循序渐进，不着急。国企股份制改革不能为了私有化而私有化；政府不能定目标，限定时间，必须根据实际情况，在条件成熟的时候改造一家一家。如果政府急于加快民营化以快速获得短期收益，在设计适当的竞争和管制措施之前扩大股份制的范围，那么民营化提高经济效率的长期目标就会大打折扣。因为很多国有企业都是以低于市场价的价格出售的，私有化的结果只能是减少政府的资产净值，从而造成国有资产的流失。为了保证国有企业在改革过程中的国家利益，政府在国有企业改革中加强了监管的作用，采取了国家控股的方式。
3、避免企业私有化激化社会矛盾。首先，国企私有化通常伴随着失业人口的增加。由于私有化后的微观经济效益成为新企业追求的唯一目标，新企业往往大量辞退原有员工，给社会造成了巨大的就业压力。其次，私有化后，部分社会公益可能受损。在私有化之前，国有企业，尤其是基础设施和服务型企业，一般以较低的价格向公众提供产品和服务，具有很大的社会福利性质。私有化后，盈利成为企业最重要的目标，普通人的社会福利必然受到很大影响。因此，政府在这一过程中的角色定位是社会保障的建设者和服务者。
4.充分发挥政府的有效监督作用。国有企业私有化后，尤其是提供社会产品和服务的企业，政府有必要保留一定的发言权，因为其他资本会追求利润目标，在经营理念上会与国有企业有很大不同。因此，处理好政府监管和保护其他投资者利益的问题非常重要。在这方面，英国和德国的做法是通过协议对企业经营权的划分做出相应的规定。比如英国和德国，对于那些非国家控股的企业，国有股东对涉及国计民生或重要基础设施领域的重大问题仍拥有否决权，战略投资者具体负责日常运营。政府也会对参与国有股转让的战略投资者提出相应的要求，不仅要考虑价格和资金实力，还要提出切实可行的企业发展规划。
第四，政府在我国国有企业改革中的角色定位和相应责任
在社会主义市场经济条件下，政府与企业关系的总要求是政企分开，政府管产业不管企业。在国企改革中，政府的整体角色应定位为:国有资产的所有者和监督者、宏观经济目标的设计者和调控者、市场的培育者和净化器、产业政策和法规的制定者、市场的执法者和监督者、对外贸易的开拓者和社会保障的捍卫者。
政企分开是国有企业改革中政府角色转变和定位的重要环节。政企分开就是政企分开。企业不隶属于某一政府专业部门，政府只对投入企业的资本享有所有者权益，对企业的债务承担有限责任。企业自主经营，自负盈亏，照章纳税，追求市场份额和经济效益。企业对国有资产的保值增值负有责任。政府向企业派出管理层代表，不干预企业的决策、投资和经营过程，只监督结果。
政府应该管理行业，而不是直接管理企业。政府要照顾行业的规划、政策和法规，即发展方向、产业政策和行政法规，要面向各种行业，包括大企业和小企业，也包括国有企业和其他经济成分。
政府可以对企业进行政治权力管理。政权管理是政府管理企业的一般形式，其基础是政府拥有国家行政权力。政权管理适用于社会上的所有企业，包括国有企业和非国有企业，即社会上的所有企业都必须接受政府管理。
通过以上对政府在国有企业改革中的定位的分析，笔者认为，在处理我国政府与企业的关系时，政府应该做到以下几点:
(一)发挥培育和净化市场体系的作用
中国是一个发展中的社会主义国家，有自己特殊的国情。当前面临着在党的领导下带领全国人民全面建设小康社会的艰巨任务。国有企业改革是我国政府今后的主要任务，这就决定了我国政府应该扮演不同于前苏联和东方国家、发达国家和国情小国的政府角色。作为发展中国家，政府对经济的主导作用首先应体现在制定合理的经济发展战略和中长期发展规划，即确定和发挥自身优势，促进产业升级和结构转型，实现经济增长。作为转轨国家的政府，主导的经济切入点应该是培育市场，完善竞争机制，提高企业和产业在国际市场上的竞争力，实现资源的优化配置。在这个重要的历史时期，无论是出于“赶超”的压力，还是推进体制转轨的需要，中国政府都必须发挥主导作用，扮演“强政府”的角色。我们应该有所作为，而不是“无为而治”。中国正在建立和完善社会主义市场经济体制。市场经济是市场力量决定全社会资源配置的经济模式。政府只对经济行为进行全面的宏观调控，一般不直接干预和影响。资源配置的主要活动由市场力量决定。简而言之，政府制定规则，依法行政，企业自主经营。在一个发展中国家，为了利用后发优势，政府必须发挥相当大的作用:有效控制经济运行，引导产业结构调整，规范市场参与者行为，培育和完善市场体系，净化市场环境；加快市场体系建设。重点是加快相关立法，加大执法力度；加快社会信用体系建设；尽快出台反垄断法，建立相应的执法体系；严厉打击各种行政市场分割的不正当行为。
(二)发挥宏观管理作用
在市场经济条件下，特别是在国有企业改革过程中，政府可以充当高瞻远瞩的战略家，预测未来的变化，制定相应的风险防范计划。政府要做的是企业和市场做不了或运营不好的工作。政府对经济管理的方式应该是间接控制，即通过市场和价值规律的作用，利用价格、税收等“看不见的手”来指导企业活动，而不是通过行政命令直接指导企业经营。只有这样，市场才能活而不乱，政府才能管而不死。政府应该调节宏观经济总量(价格或数量)，而不是干预微观经济活动。目前，政府管理的重要手段是对投资项目的控制。在市场经济和国企改革中，个别项目投资是微观问题，是企业和银行的事。政府宏观调控应以投资总量为重点，制定有效的财政和货币政策。目前，我国政府需要做的事情很多，例如，政府要制定和实施正确的产业政策和法规，使经济稳定运行和高速发展；政府应加强企业完善立法和执法，建立有效的法律监督。政府应该反对垄断，保护公平竞争，维护消费者的合法权益，制止不正当竞争，建立良好的市场行为规范等等。
(三)发挥企业监督作用
在国企改革中，要建立正常的市场环境，让国企改革真正参与进来。为了保证市场经济的正常秩序，政府需要通过一系列的经济立法来加强或完善广告法、反垄断法、劳动保护法，从而建立一套相对完整的企业行为规范。当前，我国国有资产流失、企业偷税漏税现象严重、环境污染日益严重、侵犯劳动者劳动权等现象时有发生，都要求政府加强这方面的监管。政府监管部门要从单一的强制型向引导服务型转变。既要运用法律和行政手段规范市场，又要积极引导企业规范经营、严格自律，有效协调企业之间的矛盾，把问题和矛盾解决在萌芽状态，达到事半功倍的效果。随着市场竞争的加剧和国有企业改革的加快，市场监管中遇到的新问题和新矛盾也越来越多。为了了解和掌握第一手资料，政府一方面要深入基层进行调研，召集企业进行座谈；另一方面，分析、识别、判断各种相关问题，全面总结关键和主要问题，从中研究找出解决问题的对策和方法，突出重点，努力营造和谐的行业发展环境。监管工作也要根据行业发展的实际和市场经济的内在规律，在管理工作中及时调整工作思路，明确工作重点。国企改革中，企业法人治理结构需要逐步建立，现代企业制度需要完善，自律意识需要增强，管理措施需要规范。因此，在国企改革过程中，政府要深入市场进行调研，及时跟踪市场动态，进一步了解企业存在的问题和困难，制定科学合理的对策和措施，摸实情，出实招，办实事，发挥政策引导、支持和保障作用，服务市场主体，服务行业发展，主动帮助企业，结合一些关系，