国有投融资企业效益审计的实践探索与案例分析
国有投融资企业不仅代表政府行使出资人职能，确保关系国计民生的重大基础设施建设的基本方向和原则，而且作为企业参与市场化运作，成为招商引资的平台和项目公司的发起者，它们的存在有效促进了城市建设和公益性社会事业的快速发展。但目前国有投融资企业仍存在资产质量不高、盈利能力弱、偿债机制不完善、持续投融资能力减弱等问题。针对国有投融资企业经营中存在的问题，我们对某国有投融资企业的投融资情况进行了试点效益审计，并对效益审计的方法、重点和内容进行了初步探索，希望效益审计的结果能为国有投融资企业进一步扩大规模、提升内涵、增强竞争力提供有益的参考。
一、国有投融资企业效益审计的内涵
根据国际审计机构组织发布的《绩效审计、公共审计和公共企业审计质量控制通用说明》，绩效审计(我国称效益审计)是指“对公共部门管理的经济性、效率性和有效性的评价”。
经济性是指在适当考虑质量的情况下，尽可能降低购买或使用资源的成本，即能否在不影响工作质量的情况下节约开支。国有投融资企业的经济性体现在按初步设计、招标、合同和项目控制程序确定投资项目是否符合要求，是否在规定时间内以最低成本或在批准的资金范围内完成，是否有损失浪费。国有投融资企业的融资经济性体现在对附加融资条件的可接受性以及是否在规定时间内以新的融资结构和最低的成本进行融资。
效率是指所提供的商品、服务或其他成果与所消耗的资源之间的关系，即如何以一定的资源投入获得产出，或者在产出一定的情况下，如何使所需的资源最小化。国有投融资企业的投资效率体现在投资项目建成后如何使用，其运营维护和管理制度是否有效。国有投融资企业融资效率表现为:根据融资计划、合同和融资控制程序，资金来源是否可靠合法，融资风险是否合理预测；融资还款能力是否充足。
有效性是指项目、计划或其他活动的实际结果与预期结果之间的关系，即在多大程度上实现了政策目标、业务目标和其他预期效果。国有投融资企业投资的有效性体现在投资项目是否达到预期目标，如当地交通紧张状况是否得到缓解，当地投资环境是否得到有效改善，是否促进了当地经济发展等。国有投融资企业的融资效果体现在政府下达的年度融资计划是否完成，资金是否按照项目所需总投资逐项落实，资金是否足额到位。
二、投融资企业效益审计的重点和内容
因为现阶段国家审计还没有实现对所有公共部门和单位的审计，也没有实现对被审计单位会计报表的意见。与此同时，我国经济活动中仍存在大量违法违纪行为，会计数据真实性无法保证，效益审计评价的基本可靠性不够。此外，政府管理水平有待提高，政府部门绩效相关责任机制尚未建立。因此，现阶段效益审计应以真实性为基础，重点调查和反映因决策失误和管理不善造成的严重损失和浪费；我们应该把重点放在暴露问题上，而不是进行全面的效益评估。"
(一)国有投融资企业效益审计的重点
国有投融资企业的效益审计应重点关注其中心任务是否完成，即是否有效构建了促进重大基础设施和社会公益事业实施的投融资平台。重点看其功能定位是否准确，即能否有效发挥政府政策引导作用和市场化运作的载体作用。重点看其经营理念是否正确，即是否有效推动了国有资产管理体制改革，实现了社会效益。
(二)国有投融资企业效益的审计内容
国有投融资企业效益审计应以“了解现状、规范运作、防范风险”为目标，以效益审计为主导，以项目审计为基础。审计的重点内容是“摸清家底，分析亏损原因，提出建议”。
1.项目融资效益审计的主要内容
项目融资的效益审计应注重对融资总额的调查分析:重点关注项目是否按所需投资总额充分融资。注意对融资渠道的调查分析:一是审查资金来源的可靠性，如资金供需单位之间的书面协议；二是融资数量的保证，如是否根据项目所需总投资逐项落实资金供应数量；第三，资金渠道的合法性；第四是附加融资条件的可接受性。注意调查分析融资方式，即合资、BOT等。注意对融资方案的调查分析:一是融资结构是否合理；第二，融资成本是否最低；三是融资风险是否可预期；第四是融资还款能力。
2.项目投资效益审计的主要内容。
根据公共投资项目的生命周期，公共投资项目效益审计应分为三个阶段:项目建设准备阶段的审计与评价、项目建设过程与实施结果的审计与评价、项目运行效果的审计与评价。
3.案例分析和研究
(1)将融资数量的保证审核、融资附加条件的可接受性审核与投资的经济性结合起来。
【案例】某建设项目于2003年8月29日正式开工，2005年6月5438+10月竣工。2004年4月，该项目向社会资本开放，采用市场化融资方式，引进社会资本5.94亿元。
【审计分析】①将融资数量的保证与投资的经济性相结合，审计分析发现，该项目的资本金于2004年6月开始投入，直到2004年底才全部付清。2003年末在银行贷款79074.24万元，2004年末在银行贷款216454.04万元。在项目建设期，向社会资本开放，以原价股权转让权益，不仅会使政府资源无法体现在项目转让收益中，还会使出资无法在项目初期投入使用，企业仍需向银行借款，导致企业多支付利息，直接增加项目建设成本。②结合追加融资条件的可接受性和投资经济性，审计分析表明，2005年6月全体股东按出资比例抽回4900万元，2006年6月全体股东按出资比例抽回3200万元。如果用这笔资金偿还贷款，两年后本项目利息不足336.96万元。
【审核建议】①建立有效的反馈机制，审核项目的市场化运作方式:是转让股权合资还是争取部省市独资；是在建桥期间转让股权还是评估增值后再转让。通过对反馈信息的分析，为其他项目的建设和运营提供参考。②以企业的可持续发展和项目的高质量运营维护为企业目标，建立与该目标相一致的会计政策，防止在亏损的情况下为股东垫付红利，防止股东受益。
(2)将融资渠道的合法性审核、融资方式的有效性审核和投资的效率性审核结合起来。
[案例]2005年，集团某子公司采取合资方式，从某民营企业引进资金490万元。合资公司成立当月，以采购货物为由，向该私企关联企业支付200万元。三个月后，私企贷款300万。
【审计分析】①将融资渠道的合法性与投资的效率相结合，审计分析发现，合资公司成立后，不仅其子公司融资失败，而且违反了《公司法》第三十六条的规定，导致合资公司资本运营和业务发展困难。②结合融资方式的有效性审计和投资的效益，审计分析发现，合资公司成立后，合资公司原有的重要业务并未开展，而是在2005年底与子公司签订协议，将子公司拥有的部分优质资源授予合资公司经营。合资公司用子公司给的免费资源都维持不了日常运营，完全背离了合资公司成立之初，更谈不上做强做大和投资回报。
【审计建议】①该子公司拥有垄断性优质资源，应充分利用优质资源使其盈利，形成明显的投入产出能力和强大的偿债机制，突破资金瓶颈。②在长期投资项目的选择上，要注重项目的发展前景，在投资者的选择上，要立足于有业务的投资者，注重投资效益。建立科学、规范、有效的内部控制体系和完善的监管体系，加强对外投资的事前、事中、事后全过程控制。
(3)将融资偿还能力真实性审核和债务风险防范有效性审核与投资效率相结合。
[案例]审计发现，某子公司投资3条公路4.895亿元，均为银行贷款。2003年至2006年底投资收益为-4336.34万元。三条公路采用非市场化的公路管理模式，企业对公路没有实质性的经营、管理和处置权。
【审计分析】①将融资偿还能力真实性审计与投资效率相结合，审计分析发现，两处房产2006年末本息比例分别为465，438+0.965，438+0%和34.90%，另一处房产无本息来源。三条公路的还本付息完全依靠债务收入，而通行费余额的返还又不足以支付利息，实质上进入了“债务滚动”的恶性循环。②结合债务风险防范的有效性审计和投资的效率，审计分析发现，2006年末子公司对外担保总额为26.53亿元(其中1.31.00亿元为三方担保)，是公司净资产的9倍。债务风险高，再借贷空间窄。
【审计建议】①市政府应进一步与省政府协调，尽快将YL公路纳入新界高速公路改扩建工程，实施联网收费，提高RC、nm高速公路收费标准，使企业尽快走出经营困境。②企业要注意防范债务风险，减少对外担保金额，与净资产保持安全比例。(3)企业要使债务的期限结构与通行费收入相匹配，注意在当前我国存贷款利率多次变动的情况下确定合适的债务利率结构，同时改变目前单一的银行贷款债务类型，寻找新的融资方式降低债务成本。
(4)将项目建设规模和管理的审计与投融资的有效性结合起来。
[案例]为了赢得国家批准，某项目被要求在100天内完成。项目涉及多个管理部门，主管部门对监理、办公等设施要求意见不一。项目建成后，运营能力达不到项目可行性报告预计的水平。
【审计分析】仓促开工导致很多项目未履行公开招标程序，工程质量差；多头管理使项目建设规模不断变化，部分项目临时增加，工程量计算差异较大，合同管理不规范，补充协议缺少施工合同和工程量清单。项目建成后，运营能力低于项目可行性报告中预计水平的65，438+0%，实际可出租仓库面积为48，400平方米，为项目可行性报告中确定的86，950平方米的55.66%。
【审计建议】①积极推进区港联动方案的实施，争取出口退税政策的早日批复，最大限度减少政策支持滞后、建设规模与运营要求脱节对项目效益的影响，提高效率，降低运营成本；②加强资源的整合利用，充分挖掘项目的资本化运作能力，使之成为企业新的增长点。