审计热点
不允许关键字审核；审计提前通知制度；审计计费系统；审计风暴；经济责任审计
第一，反思“审计不准”
(一)审计工作中不能忽视“八个严禁”。
2006年7月，河北省沧州市审计局审计人员张在接受被审计单位宴请后，突然在酒店门口猝死，中国政府审计“八项禁令”再次被提起。2000年“八个严禁”的颁布实施，旨在保证审计工作的独立性，从而最大限度地保证审计机关能够合法有效地履行审计监督职责。近年来，“审计风暴”和越来越多的大案要案被审计并公之于众，使得人们对审计的期望越来越高。当审计工作被社会普遍重视，被推到台前，人们会越来越关注审计机关做什么。一旦有人的行为出现偏差，他就立刻“对号入座”。可见，从某种意义上说，“八条禁令”的作用确实是严肃的。
(二)资金的独立性是“购买审计”行为的基础。
审计署实行“八个严禁”，其外出审计经费由中央财政根据审计署审计预算拨付。但外出审计在其他地方审计机关的经费，只能根据同级政府能够支付的财力情况来确定。一些未能执行的地方审计员抱怨缺乏财政资源。在审计机构的预算资金非常匮乏、资金有限的情况下，很难确保各级审计机构完全遵守这一标准。于是，有人开始探讨，在调查“八项禁令”没有得到大力执行的原因时，总是把焦点放在“财政”上是否合适。众所周知，确实有很多地方财政用钱的项目，但是审计经费并不高，特别是如果落实到市县，由各级财政分担，问题并没有想象的那么严重。
如果从财务角度看“八个严禁”没有落实的外部原因，笔者认为可能有一定的客观依据。据悉，我国政府审计机关自1983成立以来，每年因违反国家法律法规、财经纪律和财务制度向被审计单位或被审计项目收缴或追回资金数亿元，通过审计意见和建议为国家和被审计单位挽回的损失更是难以计数。其中，国家审计还充当着反腐败的排头兵，是社会主义市场经济秩序的坚定维护者，是国有资产的忠实捍卫者。改革开放后，随着我国经济建设的快速发展和企业改革的进一步深化，不仅审计任务更加艰巨，审计难度也进一步加大。承担政府审计监督艰巨任务的审计机关与所需审计经费不匹配，政府审计机关的贡献与政府拨付的审计经费不成正比，客观上动摇了政府审计应有的独立基础，为被审计单位“买审计”提供了外部条件！
从理论上讲，独立性是审计的本质属性，审计经费的独立是其基础。如果不能保证政府审计机关完成艰巨审计任务的最低审计经费，就难以保证“八个严禁”的有效实施和全面落实。从这个角度来看，“八个严禁”的实施需要一定的外部环境，这当然包括前面提到的审计经费的独立性，即必须有足够的审计预算在财务上予以保障。
(三)难以履行“八不”应从审计人员自身找原因。
因为社会对政府审计的评价是公正的、理性的，我们不会因为这次猝死而怀疑或否定政府审计机关及其八万多名政府审计人员为履行审计“八项禁令”所做的努力和取得的成绩。虽然这次猝死只是一个审计案例，但我们应该从审计队伍本身是否优秀，寻找违反“八不准”客观事实的内在的、直接的原因。
中国政府人员应进一步加强廉政意识。因为这种意识是自己形成的，不是外界赋予的，政府审计人员完全可以自我强化。审计“八个严禁”的具体规范措施落实不到位，是当前需要深入思考的另一个问题。“八个严禁”难以落实的因素很多。显然，“财务”是一个重要原因，但绝不是全部。笔者认为，审计人员应牢记“八个严禁”，并始终以行动贯彻执行。
还必须指出，审计和非审计程序或过程的公开性和透明度应得到保证，因此迫切需要建立、完善和发展监督监督员的机制，这种阻碍政府审计独立性特征的外部审计环境需要得到治理。至于公众对政府审计的期待，笔者认为这种期待应该是可以理解的，但期待应该趋于平和。需要注意的是，违反“八项禁令”的高成本和执行“八项禁令”的高收益，才能使“八项禁令”得到更好的遵守。“八个严禁”作为政府审计的内部自律制度，多年来的实施，对保障我国审计事业的健康发展、锻造我国政府审计队伍确实发挥了巨大作用，产生了良好的社会效应和广泛的影响。
二、“审计通知书制度”的解读
(一)“审计公告制度”是加强政府审计程序建设的迫切需要。
审计事先告知制度一般是指政府审计部门在审计前，将审计目的、对象、内容、人员、程序、时间、审计纪律等以一定方式事先告知公众，主动接受群众监督的制度。审计通知书制度作为政府审计准备阶段的一项具体程序制度，早在我国审计初期就已经确立并出现。后来也在政府审计机关领导干部经济责任审计相关制度中试行推广，取得了良好的效果。现在，一些地方政府审计机关向社会发布所有项目的“网络版”通知，并以书面形式张贴在被审计单位的显著位置，这是一种创新。笔者认为，审计公告制度是加强具体审计程序制度建设的重要内容，是实现审计程序透明的有效途径。
1.政府审计是公开、公正、透明的经济监督活动，也是依法进行的正常监督。制度化、规范化、程序化是这种监督顺利进行的条件和基础，审计通知书制度体现了其内在要求。
2.政府审计的目的是保护公共利益，以维护社会经济秩序为己任。它需要公众的监督，也需要公众的参与、支持和配合。审计公告制度的实施可以使审计更好地得到公众的理解、支持和配合。公众的理解、支持和配合是审计顺利开展的重要保证，使审计真正体现以人为本的思想和以人为本的意识。
3.政府审计是一种行政执法活动，代表国家依法履行对经济活动的监督职责。这种监督具有权威性和强制性，监督者与被监督者之间的不平等，使得审计机关很容易滥用职权，徇私舞弊。审计预告制度将审计置于公众监督之下，可以更好地加强审计机关的廉洁自律。是政府审计机关加强自律的有效措施，这本身就意味着审计机关对社会公众的承诺。
4.信息不对称是审计的客观前提和必然要求。审计是两权分离和委托责任关系的产物。投资者对被投资单位信息的了解，不仅需要管理层披露的会计信息，还需要审计报告，以增加对管理层提供信息可信度的判断。审计预先通知制度在企业管理层和投资者之间起到了桥梁作用，增加了信息的透明度，避免了人为的误解。另外，审计通知书制度是社会主义国家一直倡导的另一种民主理财形式。
5.审计事先告知制度有利于审计机关根据公众提供的证据或线索做出审计判断和分析，进而选择合适的审计策略，有重点地从内部和外部被审计单位收集审计证据。显然，它可以降低审计成本，提高审计效率。
6.政府审计所设想的审计结果的公开势必增加政府审计的风险，不同形式的审计公告制度将被广泛接受，这将有助于审计机关和审计人员根据其应有的职业谨慎估计审计风险，避免因粗心大意而引起的审计行政诉讼纠纷，并促进政府审计重视自身职业，规范审计过程的管理。因此，审计公告制度和审计结果披露制度是统一的，互为条件的。
(二)加强审计程序建设，细化审计程序和措施。
审计预告制度的目的是为了增强政府审计工作的透明度。作为审计程序制度的一种安排，它的形式服务于这一目的。只要能加强政府审计工作的透明度，达到最佳审计效果，任何形式的审计通知书都可以探索，积累经验后推广。比如广播、电视、电子邮件、报刊杂志、行业期刊、专题会议等形式都可以。在电子通讯技术发达的今天，向社会发布“网络版”审计公告是所有形式中最有前途的，应该是努力的方向。
作为一项具体的审计程序制度，审计通知书的制作得到了创新和实施，可以看作是我国政府审计机关在法制框架下贯彻以人为本、构建和谐社会、增强政府行政能力、推进依法行政、建设法治政府的自觉行为。同时，现代国家审计本身就是现代民主政治的产物，审计通知书制度的创新和实施是国家民主政治在审计中的重要体现和有效实现形式。从这个高度来看，它的作用将是巨大的，更加实用。对促进我国各级政府勤政廉政，加强政府与人民的联系，建立务实、高效、诚信的政府将产生重要影响。笔者认为，诚实、正直、守信是包括审计人员在内的所有政府机关和所有公职人员应该具备的道德品质，付诸行动就是要体现公平、公正、透明。这不仅是一项道德要求，也是一项法定原则。
当然，在加强政府审计工作透明度以及如何加强审计程序制度建设和细化具体审计程序安排方面，我们要注意三点:
1.考虑特定的审计环境。现在的审计环境比以前有了很大的改善，但是各地对审计的理解还是不一样的，没有必要搞一刀切的审计公告制度。也有一个逐渐认识的过程，要因地制宜防范审计通知书的风险。
2.不要把审计当成对问题的专项调查，也不要对审计期望过高，把希望都寄托在审计上，片面理解审计结论。审计只对自身涉及范围内已注意到的重要客观事实发表审计意见。它不一定对被审计单位的所有情况或所有存在的问题发表审计意见。
3 .不同类型的审核，通知的时间、范围或形式也应有所不同。比如，审计机关在开展财经法纪专项审计时，或者接受委托进行案件核查取证时，不容易采用事先告知制度。即使需要提前通知，也必须根据具体情况限制提前通知的时间或范围，可以用于其他类型的审计。再比如，审计通知网络版的浏览者范围很广，但对于缺乏上网条件的人，应该采取替代方法。
4.在被审计单位张贴审计通知书，有助于获取被审计单位内部人员提供的审计线索。内部人员不限于受审核方，还可能包括受审核方的上级机关、下属单位和外部顾客。
(3)审计通知与审计测试和审计结果公告同等重要。
审计公告的目的是加强政府审计工作的透明度，获取有价值的审计线索，有助于拓宽审计工作范围，深入挖掘，提高审计结果的真实性和全面性。同时也可以监督审计人员执行审计工作纪律，从而将审计监督与社会监督有机结合起来，提高审计工作的针对性。但是，有了审计公告制度，我们能减少审计测试程序和审计结果公告程序的工作吗？显然不是，这三者缺一不可。在审计过程中，关注审计通知书与审计测试、审计结果公告具有同等效力。它们都是审计部门为达到审计效果而采取的不同手段。
审计通知书可以视为政府审计监督的人性化体现和监督关口的前移，但不能也不会取代审计测试程序和审计结果公告程序。笔者认为，当社会经济秩序运行良好，审计工作处于正常管理状态，公众维权意识不断提高时，审计通知书的作用将大于审计检验和审计结果公告；反之，也是如此。但即使有审计预告制度，也不能忽视审计测试，因为只有通过审计才能落实预告的实际内容，发现问题，采取对策。同样，只有通过审计结果的公告，才能进一步完善审计公告制度，检验审计质量的社会认可度，实现审计公告的最终目的。
第三，分析“审计支付制度”
(一)“审计薪酬制度”是一种审计责任追究制度。
“审计票据制度”只是一个形象、生动、时髦的名词。本质上是指被审计单位或被审计人员主动纠正和整改审计发现的问题，执行审计处理意见和审计决定的一种审计报告问责制度，是对过错人问责的具体形式。
(二)“审计法案制度”需要制度化、法律化和规范化。
2004年审计风暴吹起的时候，孙、、的一篇文章《审计风暴暴露了我们六大体系的“软肋”》，着实让人担忧。这篇论文的软肋是官员问责制度的缺失和漏洞，实在令人心寒。时隔数年，难怪有人还心存疑虑。审计问责还是盲点吗？审计之后会不了了之吗？“审计风暴”能吹掉一顶“黑帽子”吗？
事实上，审计报告问责制古已有之。在中国古代审计中，秦汉时期盛行的“会计制”就有对官员的审计问责制度。在国外，审计报告的问责在今天更加普遍。但在21世纪的今天，我国审计问责制的缺失引起了人们对“买单制”的极大关注！那你只能从自己身上找原因了。从根本上说，体制和制度缺陷是其重要原因。从源头上预防审计问题，首先要解决体制和制度问题，使“审计票据制度”法制化、规范化、制度化。
即便如此，我们也不能否认“审计支付制度”的现实意义。国家审计是一种具有法律权威的审计，具有相当的强制性、严肃性和权威性。根据我国有关政府审计法律法规的规定，审计机关依法作出的审计决定具有法律效力，被审计单位必须遵守；被审计单位对审计决定有异议的，可以在规定的期限内申请复核，但复核期间审计决定仍照常执行。审计意见和审计决定的执行涉及财政、银行、行政监察、司法等有关部门和单位的，这些部门和单位应当协助执行。违反上述规定的不负责任和失职行为，由责任人承担并追究责任。可见，“审计付费制度”的建立，对于提高政府审计的威慑力和权威性，解决审计决定执行难，避免审计监督流于形式，促进被审计单位加强管理，堵塞漏洞，提高资金使用效率，建立健全监督机制，进而防止审计“屡审屡犯”的发生，无疑发挥了重要作用。“审计付费制”的实施将提升政府形象，加强执政能力建设，建立政府依法高效管理官员的长效机制。
(三)实施“审计支付制度”的具体措施
要把“审计付费制”落到实处，笔者认为，要根据审计报告提出的问题，做好以下几个方面的工作:一是制定责任追究、处理和整改的工作方案；二是要求和督促被审计单位进行整改和责任处理；三是评估整改效果；四是对“买方”根据不同情况进行训诫，经济和行政处理；第五，开展财务管理责任和财经法纪的宣传教育。
要避免“审计付费制”流于形式，如上所述，最重要的是将这一做法法律化、规范化、制度化，建立审计报告问责的长效管理机制。在措施上，应在以下具体方面做出努力:
1.强化综合管理的协作功能。对于审计中发现的问题，审计、监察部门应当督促及时整改。坚决查处违反财经法规，造成损失浪费的单位和人员；涉及财政、银行、监察、司法等执法部门的要密切配合，切实改变有错不查、查处不究、处罚后不改进的局面。
2.明确责任，细分要追究的责任。重申一个运营管理的具体流程，每个环节的操作规范，明确责任人的责任和追究责任的方法；进一步明确和细化各单位和管理层级的职责，使经济管理的每一项职能和责任都落实到具体单位和个人，这是问责的前提。
3.加强后续审计监督检查。建立强有力的监督机制，实施更加严格的政府跟踪审计，加大对财政违法行为的监督和惩处力度，有效纠正资金使用中不合理、不规范、低效的问题，确保审计结论的落实。
4.完善干部经济责任审计制度。经济责任审计作为衡量和考核干部政绩的有效手段，与审计的“单一支付制”紧密结合，将官员不接受或不愿接受相关审计报告责任的行为纳入经济责任审计的重要内容。
5.进行金融和法律教育。定期对政府职能部门主要负责人和财务负责人进行专项财经纪律和知识培训；在公务员的在职培训方面，也要增加金融法律知识的内容。
6.政府积极充当“警察”。各级政府要在实施“审计付费制”的全过程中有所作为，坚决支持和保障审计工作。
四、对“审计风暴”的浅见
(一)“审计风暴”及审计整改结果报告的意义
“审计风暴”直指严重违反财经法规、严重损失浪费和腐败问题。其危害在于，这些行为无视国家财经法规，破坏社会经济秩序，损害党和政府形象，背离纳税人意志，导致社会利益失衡，都是党、政府和人民所不能接受的。国家审计署每年向全国人大提交的审计报告都会产生强烈的社会反响，引起“风暴”效应。反映了社会各界特别是人民群众的强烈反感，对社会不公的强烈讨论，对政府依法行政行为的迫切期待，对维护自身利益的迫切要求，对加强国家民主法制的深切呼唤。如果审计报告中披露的严重问题得不到坚决有力的纠正，后患无穷。汇报审计问题整改情况至少有三层含义:1。体现了党和政府对社会主义市场经济秩序和财经纪律的重视，体现了整顿经济秩序的决心和信心，表达了坚决有力惩治腐败的不可动摇的决心，维护了财经纪律的严肃性。2.它是党和政府落实构建和谐社会战略举措的具体行动，旨在通过整治维护公民的合法权益，体现了执政为民的以人为本思想，顺应了民意和民声。3.推进社会主义民主法制建设，真正让纳税人知道钱用在哪里，推进政府行政管理的法制化、规范化、制度化。4.它促进了我国政府审计制度的完善，扩大了审计的公信力，维护了国家审计的良好形象，强化了国家审计监督的权威性、合法性和强制性。
(二)“审计风暴”的根源及审计整改结果报告的影响
在我国，审计工作的难度是有目共睹的。目前审计工作还存在四个难点:一是对一些问题的归纳、定性和处理难度加大；第二，审计透明度的增加使得审计风险增加；三是审计人员自身水平差距较大；第四，很多工作还需要长期的努力。政府审计计划的实施阶段实际上是关于收集审计证据的核心任务。一旦审计证据充分和适当，审计的结论、定性和处理就是一个程序问题。当然，处理执行难度是另一个问题。审计工作中取证难的原因有两个:一是有人试图封堵审计现象或受到一些客观限制，导致审计调查取证无法进行；二是审计人员专业素质低导致审计方法运用不当，难以获得充分有力的证据。究其原因，是被审计单位或被审计单位审计法制薄弱，利益倾向使下级部门和地方保护势力起作用，经济业务操作程序不合法，审计人员专业水平不高。
国务院已作出规定，要求审计报告存在问题的部门和单位在规定时间内报告审计问题的整改情况，并于年底向全国人大常委会报告。既然整改是针对审计报告中提出的问题，是由“审计风暴”引起的，当然会产生一定的社会影响。笔者认为，公众仍然是最关心审计问题整改结果的主体，舆论一直是“审计风暴”的强大推动力，尤其是在和谐社会和科学发展的今天。审计报告指出的问题，都是与构建和谐社会格格不入的违反财经纪律和社会丑恶现象。所以，整改结果首先要带来党风和社会风气的明显好转，但要看整改结果。坚决有力的整改结果是:一是可以塑造党和政府的新形象，体现党的执政能力和水平，增强公众反对腐败的信念，对廉洁政治和廉政的信任；二是也是一次勤政为民、依法行政的思想教育行动，贯彻当前党的先进性教育；三是维护了财经法纪的严肃性，建立了公正、公平、开放的社会经济新秩序，有利于唤起一些意志薄弱者的法律意识和社会良知，起到警示作用；四是维护了社会稳定，稳定了民心，密切了官民关系，有利于人民齐心协力在构建和谐社会的伟大进程中；五是扩大了政府审计的影响，加强了政府审计的独立性和权威性。
“审计风暴”的频繁发生，表明我国民主政治制度进一步加强，人民当家作主的权利得到进一步落实，人民的知情权得到进一步体现。然而，“审计风暴”的频繁发生也从另一个侧面反映了很多问题。说明我国在社会主义市场建设过程中阻力仍然较大，黑恶势力仍然猖獗，腐败现象仍然严重，反腐败任务仍然十分艰巨，人民群众对政府工作仍然不满意，对加强反腐败有强烈的要求和愿望。根本原因是我们的体制和制度还存在各种弊端。我国仍处于法制逐步完善的社会阶段，一些制度的设计仍未达到应有的效果。这就需要进一步加快政治体制改革的进程，加大市场经济体制改革的力度，完善金融法规和制度，采取有效的整改和防范措施。只有深化改革，才能从根本上改善社会政治经济秩序，而这种改革应该是一项全局性、全方位、综合性的系统工程。