国有企业混合所有制改革的法律基础

自2015党中央、国务院颁布《关于深化国有企业改革的指导意见》以来，国务院及有关部门出台了《关于发展国有企业混合所有制经济的意见》等一系列文件，形成了国企混合所有制改革“1+N”文件体系，为国企混改方案提供了顶层设计指导。

二、国企混改的参与者

国企混改参与者多，各方利益不一，增加了沟通和执行成本。

1.国有企业

大多数国企历史悠久，业务板块多，股权关系复杂。与此同时，有相当多的国有企业法律文件缺失，财务制度不完善，经营数据不完整。因此，在设计国企混合所有制改革总体方案之前，需要对国企的股权、资产、业务、财务、法律、人员等进行全面了解、梳理和分析。从而明确公司未来的发展战略、业务重组方向、结构优化路径以及引入战略投资者的目标和要求，进而结合监管部门的要求和资本市场的规范，系统设计和实施国企混合所有制改革的总体方案。

2.政府监管机构

国企混改过程中，监管部门通常包括SASAC、工商、税务、商务、发改，有些项目还涉及自然资源、环保、外资管理等部门。由于不同的监管部门职责不同，视角不同，国企混改过程中对同一问题的解读和判断可能会有所不同。因此，国企需要与各监管部门进行及时、全面的沟通，以保证国企混改方案的顺利实施。

3.投资者

不同类型的投资者对参与国企混改有不同的诉求。例如，战略投资者更注重长期投资收益，追求战略协同，希望通过积极参与或有效影响企业的治理和管理来获得更大的发展机会。对于财务投资者来说，财务回报更为重要，尤其是私募基金，一般有明确的持有期限，需要明确的退出渠道(如上市、回购承诺)。因此，能否成功引入投资者完成国企混改，取决于能否很好地平衡国企和投资者的利益和风险，尤其是同时引入不同类型的投资者，协调平衡各方利益和要求的难度也将大大增加。

4.调解者

一个成功的国企混改项目，通常需要多个中介团队的不懈努力和全面配合。比如财务咨询团队(设计交易结构、寻找潜在投资人、协助企业与潜在投资人谈判、项目全过程管理)、管理咨询团队(协助企业制定战略发展规划、组织控制优化计划、员工激励计划、退休员工安置计划等。)，以及律师团队(进行法律尽职调查，细化和执行重组方案，起草和谈判交易文件等。)、税务团队(进行税务合规映射、税务重组方案设计、税务筹划等。)、财务审计组(审计和清产核资)、法定资产评估组(根据国资要求进行法定资产评估)、产权交易中心(根据国资委令第32号发布的《企业国有资产交易监督管理办法》，协助完成需要在产权交易所公开转让的交易)。

5.工人代表大会

职工代表大会及其常设机关组织职工参与公司的民主决策、管理和监督，行使对企业经营管理的知情权和监督权，对重大决策的审议权和建议权，对涉及职工切身利益的重大问题的审议和决定权，对企业领导干部的评议和监督权，以及根据授权选举企业管理者的权利。国有企业混改涉及职工安置的，安置方案应经职工代表大会或职工大会审议通过，及时与职工代表大会沟通安置方案有助于保证职工稳定。

6.其他政府部门

如果国企混改涉及管理层持股计划，且管理层持股计划涉及的人员包括组织部门监管的干部，那么持股安排需要提前与组织部门沟通，并征得组织部门同意。

三、国企混改的一般流程和操作要点

从交易本质看，国企混改主要包括股权转让和增资扩股两种方式。结合贵公司情况，我建议贵公司采取增资扩股的方式。增资扩股方式包括制定混改方案、内部决议、share政府审批、审计/评估、产权市场公开征集、签订交易合同/注册登记七个步骤。

1.制定混改/增资方案。

增资企业应根据企业发展战略，做好增资的可行性研究和方案论证；增资后，企业股东人数必须符合国家有关法律法规的规定。

2.内部决议

增资企业应当按照章程和内部管理制度进行决策，并形成书面决议；国有及国有控股企业股东委派的股东代表应当按照委派单位的指令发表意见，行使表决权。

3.SASAC/政府批准

国有资产监督管理机构负责审核国家出资企业的产权转让；其中，因产权转让，国家不再对所出资企业拥有控股权的，必须由国有资产监督管理机构报同级人民政府批准。

4.审计和评估

增资批准后，增资企业应当委托具有相应资质的中介机构进行审计和资产评估；增资企业原股东同比例增资时，可根据评估报告或最新审计报告确定企业的资本和股权比例。

5.员工持股安排

按照法定程序，根据政府主管部门和上级公司批准的员工持股计划，将部分或全部员工引入混改企业，成为混改企业的股东。

6.产权市场公开征集

通过产权交易机构网站公开征集投资者；当通过资格审查的潜在投资者数量较多时，可采用招标、竞争性谈判、综合评估等方式进行多轮选择；根据资产评估结果，考虑潜在投资者的条件和报价等因素，选择投资者。

7.签订交易合同并登记。

增资协议签署生效后，产权交易机构应当出具交易凭证，并通过交易机构网站公布结果；增资企业应当按照工商登记的有关要求进行登记备案。

8.特殊事项

涉及上市国有公司增资的，应当遵守上市公司国有股管理和证券监管的有关规定；涉及资质审查、反垄断审查、特许经营权、国有划拨土地使用权、探矿权和采矿权等政府审批事项的，按照有关规定办理；投资者为境外投资者的，应当符合《产业指导目录》和《外商投资负面清单》的管理要求，以及外商投资安全审查的相关规定。