论社会救助权
在梳理当前农村社会救助措施的基础上，提出了我国农村社会救助政策体系总体思路的初步框架。即重塑农村社会救助理念，建立发展性政策框架，实施农村扶贫制度全覆盖，突出能力救助和公共服务——投资农村公益资产和社区组织，支持集体福利，整合各种资源，探索社区辅助型社会救助，为农村逐步走向现代化发展服务。
一，我国农村社会救助领域的主要措施
在我国农村社会救助领域，现行的主要政策措施包括五保供养、贫困户救助、临时救助、救灾救济、最低生活保障和扶贫政策。描述了以下几点。
1，五保体系
为农村“三有”人员提供五保供养是一项基本的社会政策。
1953年，中央人民政府内务部制定了《农村灾荒救济款分配使用办法》，将无劳动能力和无依无靠的老人、残疾人和儿童定为一级救济户。1956《先进农业生产合作社示范章程》规定，对生活无着的老弱寡残社员提供衣食住行，保障青年受教育，死后安葬，简称“五保”，享受五保的农民统称“五保”。1978在研究五保供养立法时，将五保供养的条件进一步修改为老年人、残疾人和未成年人，他们无法决定赡养义务、无劳动能力、无生活来源，从而形成了完整的“三无人员”概念。65438-0994年，国务院发布《农村五保供养条例》，民政部发布《敬老院管理暂行办法》，以法律法规的形式正式明确了五保供养的性质、对象、内容和形式，进一步加强了农村敬老院建设。农村经济体制改革前，五保户供养的资源来自村级集体经济，农地分户后，一部分来自五保户的养殖收入，一部分来自农村公共事业费[3]。2003年农村税费改革以来，五保供养资金转变为政府支出。由各级财政从乡、村转移支付资金中提取。
目前，中国有255万农村五保对象。其中，集中式提供商约69万，分散式提供商约654.38+0.89万。
2、特困户定期定量救济政策
如何解决农村贫困人口的生活问题，是改革开放以来民政部一直在探索的一个重要问题。起初认为应该广泛推行农村最低生活保障制度，试点探索从1994开始。但是，经过几年的尝试，完全依靠地方政府的财力，在全国范围内推行最低生活保障制度显然是不可能的。
在国情国力的制约下，需要调整政策，确定新的救济方式。2003年初，民政部通过对农村贫困群体的调查研究[4]，制定了对生活极其困难、自救能力差的农村贫困户的救助措施。主要方法是对不能储蓄或不能生活的农村贫困户发放《农村贫困户救助证》，实行定期定量救助。通过将农村救助工作制度化、规范化，可以避免农村社会救助的随意性和临时性，切实保障农村最困难、最贫困群体的基本生活。
3.临时救济措施
临时救助的主要对象是不符合五保供养条件和农村贫困户救助标准，生活水平略高于贫困户的一般贫困户。他们的生活水平处于最低生活保障的边缘，一旦受到饥荒、疾病和意外伤害的影响，他们很容易陷入贫困。这些人有劳动能力或生活来源，或有法定赡养人，但也可能因为重大疾病等突发情况而陷入生活困难。对于这些人，一些地区的地方政府采取了临时救助的方式。临时救济一般采取不定期、多种措施救助贫困人口，比如元旦来临时给生活补助，或者不定期给生活必需品救济。救助金一般由地方政府财政拨付，社会互助为辅。比如辽宁通过手拉手扶贫建立扶贫超市，取得了一定的成效。这种形式的临时救助也是中国传统扶贫意识的最好体现。
4.救灾系统
救灾的对象是突然受灾的农民。早在65438+50年代初，党中央、国务院就提出了“生产自救、救荒救荒、群众互助、以工代赈、必要救济为辅”的救灾方针；到了人民公社时期，提出“依靠群众，依靠集体，以生产自救为主，国家必要的救济为辅。”从65438到0983，救灾工作的思路丰富为“依靠群众，依靠集体，生产自救，互助互济，国家必要的救济和扶持为辅”，强调群众自救和国家救济相结合。上世纪90年代初，为了探索救灾管理机制，民政部提出了救灾工作分级管理、救灾资金分级负担的概念。目前，正在积极协调出台《国家自然灾害救助应急预案》，明确救灾工作四级响应程序。中央政府每年将安排特大自然灾害补助，地方政府每年投入约20-40亿元，每年救助灾民总数至少5000万人。确保灾后灾民有饭吃、有水喝、有衣穿、有医疗、有房住。每年只有1-3万间因灾倒塌的房屋得到修复。
5、最低生活保障制度
1994以来，为解决农村贫困人口的生活问题，民政部门开展了建立农村最低生活保障制度的试点探索。目前，这一系统涉及中国27个省的2037个县、市、区。6个省(市)建立了城乡一体化的低保制度，纳入人数为407万人。但各地极不平衡。有的县只有几十个人，有的县标准低，每年只有100元左右，不能保证及时发放。在一些地区，低保制度逐渐萎缩。2003年4月，民政部要求中西部地区条件不具备的地方不再实行最低生活保障制度，只在沿海发达地区和大城市郊区实行。北京、上海、天津、浙江、广东、江苏、辽宁决定继续实施农村最低生活保障制度，尽一切可能尽快实施；山东决定继续实施东部农村最低生活保障制度。而福建省从2004年起决定在全省建立农村最低生活保障制度，省财政每年投入4亿元的农村最低生活保障资金，为这项制度的发展提供了有力的资金保障。
6.扶贫政策
中国从20世纪80年代开始实施大规模的扶贫计划。一开始只注重生产性扶贫，忽略了其他方面。90年代后，扶贫政策调整为全方位扶贫。扶贫就是注重提高贫困人口的生产自救能力，给予他们最低生活保障的救济。这两项政策是并行的，还是替代扶贫的救济，这是有争议的。以造血为目的的扶贫政策，显然效果很大。据统计，贫困人口从2.5亿下降到现在的3000多万。但是，扶贫显然不能代替救济政策。对农村五保户和因病致残失去劳动力、孤寡孤独、因灾造成家庭生活常年困难的特困人口，只能采取救助政策。
7.其他救援政策
首先是农村医疗救助政策。自2003年以来，中央政府每年投入3亿元支持中西部地区的农村医疗救助，这一政策在一些地区产生了积极效果。第二，教育援助政策。政府鼓励各类社会组织和基金会资助农村贫困学生。希望工程、春蕾工程等教育援建项目都有很好的配套效果。三是浙江、宁夏等一些地区政府致力于探索城乡一体化的社会救助体系，对农村救助工作做出了一些新的部署。虽然属于地方性政策，但代表了统筹城乡发展的新政策取向。
上述政策在不同时期不同程度地发挥了各自的作用。然而，由于其出发点、目标和标准的巨大差异，它们并没有被纳入一个完整和统一的社会救助政策。面对贫困，各种制度既有重叠，又有覆盖不全，造成资源浪费。政策效果不明显，应保而不保的现象时有发生。当务之急是整合政策，构建中国农村社会救助政策体系。
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