寻求新时期乡村治理的问题(论文)
65438+2005年2月6日12: 27农博。com
——以山西、河北农村为例。
贾大猛路胡翔(中国农业大学经济管理学院)
摘要:在中国市场经济蓬勃发展的今天，乡村治理过程中出现了许多新问题。比如政府可以直接把农民推到市场顶端吗？如何解决发展中的农村稳定问题？乡村治理能否实现真正的村民民主治理？等等，这些问题是客观存在的。笔者通过对山西、河北农村的实证调查，总结了目前乡村治理中存在的几个问题，提出了乡村治理发展中的几个难点，最后提出了相关的实证建议。笔者认为，在当前的乡村治理中，基层政府(笔者也包括村级)是主导因素。由于市场经济的影响，其理念和一些做法引发了乡村治理的危机，动摇了农村的稳定，质疑了政府行政的合法性。对此，笔者在实证调查的基础上，探讨了市场经济条件下乡村治理的问题、难点及对策。
关键词:市场经济，乡村治理，基层政府，农村稳定
1简介
市场经济在中国已经进行了十几年，带来的巨大变化有目共睹。而市场经济的一些重要理念和理论也是中国人所认同的，比如竞争、效率、逐利、“经济人”假设等。作为中国市场的重要组成部分，中国农村不可避免地受到影响。根据笔者近两年的农村调查，笔者认为，这种市场经济在农村的蔓延逐渐从经济领域转移到农村管理领域，进入农村政治层面，触及农村的稳定，表现为农民参与度的下降和基层政府政策合法性的动摇，这就不可避免地引出了市场经济下的乡村治理的话题，即如何在市场经济下进行乡村治理。
近两年来，笔者在山西、河北的农村进行了大量的农村调查，观察和思考了乡村治理过程中的一些问题或现象。本文将在实证调查的基础上，探讨当前乡村治理中存在的问题，提出市场经济下乡村治理的困境，并在实证调查的基础上提出相关的对策和建议。
2个问题
乡村治理是指如何管理中国农村，或者说中国农村如何自主管理，从而实现乡村社会的有序发展(何雪峰，2004年6月)。农村市场经济的发展破坏了中国传统村落的发展秩序，也打破了中国传统的基层管理体制，导致发展中出现了很多问题，有些是可以预见的，有些是实践中“造成”的。当然，这本身并不能证明市场经济在农村的发展是错误的，因为市场经济已经被中国近十年的发展证明是中国发展的必由之路，所以我们必须从其他角度审视中国乡村治理中存在的问题。笔者认为其中一个角度是我们农村的制度层面和基层政府的观念。首先要明确是让市场经济适应我们传统的管理体制，还是让管理体制适应市场经济的发展。笔者提出这样一个问题，是为了给后面的问题提供一个思考的平台。
2.1乡村治理中的权力垄断
我在河北省一个农村做调研的时候发现，当地村委会决定村务的权力极强，村里的所有事务都是村委会的几个“领导”说了算，比如收多少税费，村里的钱怎么用，谁是村委会成员等等。但《村民委员会组织法》规定，村民代表大会形同虚设。当地村民说，他们已经很多年没有召开村民会议了。这就在当地形成了权力真空，外人根本进不去。村民自治作为乡村治理的核心，实际上已经演变为村里几个人的管理，形成了乡村治理中的权力垄断现象。
进一步分析表明，村委会的权力垄断与乡镇政府有关。在上述村庄中，村长、村支书其实并不是法律的产物，而是乡镇政府地方权力扩张的象征。换句话说，村委会与镇政府关系密切，或者说，镇政府是村委会权力垄断的保护者和支持者。造成这种现象的原因，笔者认为，主要是权力垄断带来的巨大利益造成的。我们知道，村长、支部书记、岗位本身并没有太大的好处，但在现行农村体制下，村长支部书记职务的权力所带来的巨大好处，在正常意义上是不可知的。比如村公* * *资源控制权、使用权、掌握政策信息的优势等等。千百年来，由于中国农村“官高人一等”思想的束缚，村民普遍对这种原本属于自己权利的权力漠不关心，更不知道这些权力背后隐藏的权利保护(利益)，助长了他们(村民)的权力代理人(村委会)夺权。再加上平时和镇政府打交道过程中形成的“默契”(或者勾结)，他们(村委会)侵占了权力。最终会导致治理过程中的权利垄断。
权利垄断为基层政府寻租创造了条件。尤其是在市场经济中，政府作为一个假定的经济人，也在追求自身利益的最大化，于是农村腐败层出不穷，农民与政府的对立加剧，这不得不引起我们的重视。
2.2村民参与不足
乡村治理的一个很重要的内容就是村民自治，就是村民要自主管理自己的事情，前提是村民要广泛参与。然而，根据笔者在山西、河北农村的调查结果，大部分地方的农民参与意识还很薄弱，农民普遍表现出恐惧和缺乏自信。
村民自治一直被学者们视为中国最广泛的民主，但现实中村民的冷漠使政府和学者们美好愿望的制度设计大打折扣。分析造成这一问题的原因，笔者认为有两个方面:一是农民缺乏权利意识。第一部分分析了村民权利意识的缺失为权力垄断创造了机会。在这一部分，笔者认为村民权利意识的缺失直接导致了参与的缺失。而政府垄断权力后建立的“权威”让村民感到恐惧。村民认为谁是村长与“我”无关。反正都一样。让想当官的人当吧。大多数村民害怕或不愿意在公共场合展示他们的权力。第二个原因是在市场经济条件下，农民变得越来越失落，变得不自信。农村地区的发展是相当不平衡的，即使在一个村庄里，由于接触外界信息的差异，不同村民的能力、气质、自信也是大相径庭的。市场经济下丰富多彩的世界，让一部分人适应了环境，很容易吸收一些新的理念，所以想在乡村治理的过程中把这些新的理念表现出来。然而，大多数农民无法接受这些新思想的入侵。当他们面对这些新生事物时，他们更加新奇和迷茫，与他们所生活的现实相比，他们逐渐变得不那么自信，所以他们不想出来参与乡村治理。
村民参与的缺失影响了乡村治理的效果。比如，作为村民自治重要组成部分的村民选举，成为了乡村精英的博弈，失去了原本的制度欲望。
2.3村两委的关系
村委会与村委会的关系是村民自治过程中的一个突出问题，也是学者们经常提及的问题。《村民委员会组织法》已经规定了村党支部是领导核心，但对一些具体事项并不明确，所以在操作上存在很多问题，这也是造成村两委关系的重要原因。笔者认为这只是从制度的角度来说，我们也可以从村长和村支部书记的角度来说。其实，目前村两委关系的问题，也就是村长和村支部书记的问题(不包括两者合二为一的村)，是两人权力之争产生的问题。因为权力带来的利益的巨大诱惑，两人在争斗，拒绝接受对方。村支书说我是党委书记，是一把手，你要听我的，但村长也不示弱，说我是大家选出来的，我最能代表大家。两个委员会之间的权力之争造成了两个委员会之间的紧张关系。笔者发现，山西省左权县某村的村长已经准备了4年多的党员，但村支书拒绝转正，怕自己的权力被夺走。因此，笔者认为首先要处理好村委会与村支书的关系。其实在操作层面很难说清楚，更多时候需要两个委员会的配合。
2.4镇与村的关系
村民自治实施后，农村权力格局发生了变化。村委会成员由村民直接选举产生，而不是由乡镇任命。《村民委员会组织法》也规定，乡镇关系是指导与被指导的关系。对于一些乡镇干部来说，这种变化仍然把他们之间的关系看成是领导和被领导的关系，到处干预村务，导致农村自治流于形式。
笔者在山西省左权县麻田村调研时还发现了另一个现象:麻田村由7个自然村组成。但在联村后的很长一段时间里，联村党支部一直空缺，每个村还是原来的党支部或者一群人。这样，按照村委会组织法，村支部在村的发展中起主导作用，这样，村并后的麻田村就有了7个领导核心。这样，联合村委会在开展工作时要照顾7个党支部的意见，其难度可想而知。根据《村民小组法》，村委会在村支部的领导下工作。这样，麻田就有了一个有7个领导的村委会。其实麻田镇政府一开始就犯了一个错误，就是应该在联村委选举之前成立联村党支部，避免这种情况的发生。镇党委要出面整合支部成员，维护联村后的正常治理秩序。但由于对这种权力意识认识不清，导致治理混乱。笔者认为，镇村关系应遵守村民小组法的相关规定，镇一级政府应明确职权，变领导为引导，同时转变观念，处理好乡村治理中引导与自治的关系。
2.5村民与基层政府的对立
笔者在河北农村调研时，很多农民反映当地政府太腐败，处理问题粗暴，以至于很多农民把当前三农问题的根源归结于农村腐败，认为只要中央根除农村腐败，农村问题就解决了。我在全国各地的农村调查中听到最多的也是农村腐败问题。以前听到这些事件的时候，我一直以为是农民过激的话。但是经过反复的调查，特别是当一些农民在我面前哭诉他们的遭遇，并长时间握着我的手时，我觉得有必要写出来，以便吸引更多的实证研究者更多地关注农村的这些事件。
笔者认为，村民对农村腐败的痛恨，很可能造成农村不稳定因素的积累。现在一些地区农民集体上访，很多都和基层政府有关。这种农民对农村腐败深恶痛绝，尤其是越来越多的村民受到农村腐败的困扰，这种不稳定因素会逐渐走向另一面，比如以自杀的方式对抗政府的不合理对待。因为农民是弱势群体，在与政府的博弈中处于劣势，所以农民自己对这种腐败无能为力。然而，在这一过程中，政府的合法性受到质疑，这直接影响到农村的稳定。这是乡村治理过程中的一个重要问题和障碍。
2.6乡村精英的缺乏
在农民素质普遍提高之前，真正在农村实行乡村治理的应该是农村中的精英。根据效率和节约成本的原则，这也是可取的。但在市场经济下，农村的精英更多地流出去了，按照资源优化配置的原则，这也是可取的。笔者将这种情况称为市场经济下乡村精英缺失的悖论。
我在河北、山西农村调研的时候，发现村里还是有很多人才的。他们大多有一技之长，比如农业种植，家庭养殖，经商。但是，这些有才华的人和我这里说的乡村精英还是有一些区别的。这里的村庄精英主要是指能够组织领导村民进行有效自治，具有一定的领导和管理能力，在村民中有一定威望的人。现在农村这样的人太少了，这样的人在农村很难施展才华。第一个原因是他们的存在直接威胁到村里一些有权有势的人的利益。而且作为上级乡镇政府，不喜欢精英治理，因为那样他们会失去原有体制下的一些特权，比如新当选的村长听不进乡镇的话，村民自治意识强，乡镇权威下降。总之，乡村精英的存在会受到多方面的排挤，造成大量精英外流。正如笔者前面所说，这也是资源优化配置的结果。既然这个地方不适合他们，他们当然要离开。但是，我想强调的是，这并不是真正的资源最优配置。这些地方也需要他们，但由于种种限制，精英们的才能得不到充分发挥，所以我们必须消除这些障碍，实现真正的资源优化配置，这样市场经济下乡村精英匮乏的悖论才会消失。
2.7乡村治理的区域差异
乡村治理的区域性意味着乡村治理的质量与村庄的位置密切相关。比如镇政府所在地的村治，就比两地交界处的村治好。区域差异导致的村庄治理效果差异很大。我在山西麻田村和河北一些农村看到的情况很不一样。麻田村是镇政府所在地，村庄治理相对较好，村民对基层政府的抱怨相对较少；我去过的河北农村，大多在两县或三县交界处。这些地方干群矛盾紧张，干群对立严重，上访多。乡村治理的这种区域性差异，可以解释为什么有的地方乡村治理好，有的地方乡村治理差。知道了这一点，政府在决策时就应该多考虑“偏远农村”的村庄治理问题，然后着力解决，这样才能减少上访村和“钉子户”的数量。
以上是笔者在农村调研后对当前乡村治理中存在的一些问题的总结。当然，乡村治理还有很多问题，比如村财政问题，农村不平衡严重，这里就不多讨论了。
3困境
除了上述问题之外，笔者经过调查还感到市场经济下的乡村治理存在诸多困难:
3.1现代化与乡村治理
社会主义市场经济建设的目标是实现现代化。现代化的含义是丰富的，可以简单地分为两点:一是人的物质富裕，二是精神富裕。同时，依靠良好的制度设计，人类和社会的发展才能可持续。按照目前的乡村治理水平，离现代化还有很大差距。乡村治理有赖于村民的合作和参与，同时需要有一定的财力来提供乡村发展所需的大量公共资源，包括目前城市中的社会保障等社会福利制度。然而，在调查中，笔者看到这些在农村是非常缺乏的。就连作为村里重要公共资源的水利交通设施也十分落后，村民的参与合作意识也不容乐观。再加上这几年城乡收入差距越来越大，农民钱少，物质上不富裕。相反，有些村民因为大病或者孩子上学而贫困。同时，中国农村的各项制度还不完善，现代化进程中的一些问题找不到合适的解决办法，比如农村。这些现状造成了乡村治理的困难，但这些是现代化进程中不可避免的，因此必须处理好现代化与乡村治理的关系。中国农村还有很多传统因素。从传统到现代的治理过程中存在着许多不确定性，存在着政府的治理风险。因此，政府是仅仅通过强制控制为现代化铺路，还是在发展实践中寻求现代化与乡村治理的良好平衡，是乡村治理的一大困境。
3.2稳定与发展:市场经济下的艰难选择
稳定和发展本来应该是一对并列词。稳定才能发展，发展才能更好的稳定。然而，在农村，这种相互依存的内容被扭曲了，有时甚至是倒退。我们党的工作以经济建设为中心。在当前的农村，地方基层政府也在积极呼吁努力发展当地经济。但是，由于市场经济下的制度缺陷和逐利行为，很多地方以办展为名掠夺民富，腐败成风，严重影响了党的基层政权在农民中的形象。一些地方政府还与农民争夺利润，导致农民投诉沉重，大量农民上访，增加了农村的不稳定因素。
笔者在河北顺平县某村调研时发现，村里保留的村集体全部被村支书承包出去了，美其名曰发展村里经济。但这些私人承包的土地上盖着民房(按协议要建工厂)，村里明眼人一看就知道有问题。还有一点，村子北面有一条大河，河床比村子的地势高。过去，一有洪水，村子就经常被淹。于是村民们筑堤疏浚河道，十几年不再发洪水。看到这么多年没水了，村里就开始琢磨河床没水的地，把河床承包出去了。现在河床上长满了庄稼，原来的河道只有几米宽。村民反映，一旦发生洪水，河水会很快漫过河岸，整个村庄都会因为河道不畅而被淹没。当地村民就此事几次上访，都没有消息。村民对基层政府怨声载道。
因此，笔者思考一些问题:在农村发展过程中，能否让农村完全按照市场惯例自由发展经济？农村地区有自由发展经济的资源吗？包括有效的政府和防止利益寻租的有效机制。如何在发展中处理好发展与稳定的关系？这是乡村治理过程中必须做出的选择，但这个选择是非常艰难的。
3.3弱势农民和市场力量
农民是一个弱势群体，这是我在调研中深切感受到的。说农民是弱势群体有很多方面，笔者在这里总结为两点:一是农民对政府，二是农民对市场。农民是政府的弱势群体，主要表现在农民与政府的对话地位上。两者差别太大，农民根本没有力量和政府抗衡，包括争取自己的合法权益。农民在市场面前不堪一击，这意味着单个农民在面对市场时往往无能为力。市场激烈的竞争机制很容易让小农户破产。由于小农经济的弱质性和长周期性，经不起市场风暴的冲击，一旦小农被冲走，恢复起来相当困难。作者称这种市场与弱势农民之间的差距为市场力量。市场力量越大，农民的压力越大，农民面临的风险也越大。笔者在调查中发现，随着市场经济的发展，市场势力逐渐增强，出现了很多破产的小农户。下面，笔者重点讲讲农民和市场力量弱的问题。如果农民能够通过合法的程序或途径解决来自政府的压力(主要指个人的违法行为)，那么农民面对市场就真的无能为力了。
我在河北顺平调研时(2004年7月)，遇到过这样一件事:这里的农民大多种着桃树，走在山路上，两边都是桃树，仿佛进入了一个世外桃源。我们到达那里时，正是桃子成熟的季节。碧绿的桃叶上点缀着红桃，真的很漂亮。当时我心里想，这里的产业结构调整很好。今年的桃子一定是大丰收，农民的收入也会上去。在北京，像这样的桃子至少要1到2元一斤，农民还不赚钱。然而，事实并没有我们想象的那么乐观。当我们走到柴各庄时，发现这里的村民并不快乐。相反，他们的脸上布满了愁云。经过调查，发现今年桃子太便宜了。最大最好的桃子只卖五毛钱一斤。普通桃子成功的话能卖3、4毛钱，但大部分都在3毛钱以下。
有个桃农，至今只卖了20块钱，连成本的五分之一都没到。他给我们介绍的时候，指着一筐刚摘下来的桃子，无奈地说:“这筐桃子最多卖两元钱。桃子不值钱，像往年，大概能卖1.5元。”当时我们都惊呆了。令人难以置信的是，这篮桃子至少有50斤重，却只卖两块钱。
接下来的采访让我们相信这不是一个玩笑。一个桃农给我们看了几筐不同价格的桃子，最便宜的不到3毛钱一斤，桃子上还有裂纹。有1毛，2毛，3毛，5毛。除了大小，我看不出有什么不同。据桃农介绍，今年桃子普遍丰收，加上近年来种植桃子的农民增多，导致附近几个水果交易市场爆满，而收桃子的商贩却寥寥无几，导致桃农之间相互压价，恶性竞争。最后，卖桃子就够了。桃农说卖了总比烂在家里好。他们普遍反映，今年种桃不如种粮。但这是山区，粮食收成不好，很多农民左右为难，但很多农民都表示明年要把桃树砍了，不再种了。我们知道农民很不情愿。毕竟这些桃树都种了五六年了，不容易，但是真的没有别的办法。
当我们离开当地的时候，听说附近村子的一个老农，因为忙了一天却连一个桃子都没卖出去，回家后气得不行(后来被他在河北农业大学做社会实践的同学证实)。因为时间关系，我们没有详细了解情况。
廉价的粮食会伤害农民，就像廉价的桃子会伤害农民一样。农民也知道，东西太多就不赚钱。但是，农民目前的能力还不能根据市场做出合理的决策。凡是有价值的，大家就一起种，最后不赚钱，也不会再种，充分说明了农民面对市场的盲目性。
我们在当地住了两个晚上。每天晚上11之后我们睡觉的时候，都会听到村里农用三轮车的声音。我们知道有农民连夜出门卖桃(因为农用车没有牌照，白天不敢上路)。他们通常早上五六点回家。
这是作者亲身体会到的事实，那么市场经济给农民带来了什么？能不能让个体农户直接面对市场？在这种情况下，政府是否应该为农民做点什么？其实桃子可以卖到1元一斤，只要能运出去。虽然当地的桃子市场已经饱和，但是在全国市场上，桃子并不多，毕竟才几毛钱一斤。关键是单个农户运不出去。成本太高了。不赚钱反而会亏的更多。所以我们必须思考如何解决这些事情(作者将在第三部分讨论)。
简而言之，市场力量的存在打破了传统体制下的农村发展模式。在目前制度不完善的情况下，农民的弱势和市场力量的压力，加大了乡村治理的难度，形成了困境之一。
4对策
基于近两年的经验调研，笔者在思考问题和现象的同时，也思考了相关对策，概括如下:
4.1提高农民应对市场的能力
在市场经济下的乡村治理中，我们首先要解决的问题之一就是提高农民应对市场的能力。无论市场力量有多强大，市场风险有多大，我们都必须提高农民应对市场的能力，这对降低治理成本、提高治理效率具有重要作用。
那么如何改善呢？笔者认为有两点:一是加快农村的信息流通，二是让农民合作。(这两点将在下面两部分详细讨论)。
笔者认为，提高农民应对市场的能力是市场经济条件下乡村有效治理的基本前提，否则任何乡村治理都会大打折扣，因为提高农民应对市场的能力带来了一系列外在的积极效应，如农民自信心的建立、农民素质的进一步提高、农民保护自身合法权益意识的加强等。事实证明，与市场和谐的村庄，在乡村治理上也做得更好。但是现在我们大部分的农民朋友还是很弱小的，抵挡不了市场的大浪。因此，社会各界应尽力提高农民应对市场的能力。但我反对一开始就把农民直接推向市场。如果是这样，我认为是对农民的不负责任。毕竟几千年的小农思想还是很重的。我们需要慢慢来。我们需要慢慢改变农民的观念。我觉得现在有些学者建设新乡村是个好办法。
4.2建立农民自己的组织
通过对河北顺平桃农的调查，我认为有必要把农民组织起来，成立合作社。个体农户很难面对市场，激烈的市场竞争很容易让小农户破产。市场的不确定性太多，存在信息不对称。在这种情况下，个体农民难免会做出错误的决策。因为农业生产周期长，一旦决策失误，就会影响一年甚至更长时间。这样农民就不会根据市场来做决策，而是观望我的邻居在种什么，别的村民在种什么，必然会出现桃子便宜，农民吃亏的现象。但如果把农民组织起来组成合作社，水蜜桃的价格就不是1毛、20毛甚至几毛钱一斤，可能变成1元一斤。主要是因为个别小农户面对市场容易吃亏，却无力采取相应的保护措施。就像一个人不可能经营一个大企业，需要股份制一样，农民也必须成立自己的组织。
从市场的角度来看，组建农民合作社是提高农民应对市场能力的好办法。大家共同承担市场风险，交易成本，收集市场信息，既提高了市场效率，也降低了个体农户的成本。从农民对政府的角度来看，农民合作社的组建提高了个体农民与政府谈判的信心和成功率，有利于维护农民权益。因此，有必要成立合作社。我们在定县寨城村(温铁军先生创办的颜乡村建设学院所在地)做了调查，发现农民对合作社还是很欢迎的，积极性也很高。我们需要政府尽快通过立法来规范合作社，用制度来保障合作社的发展，让农民从合作中受益，同时减少乡村治理的阻力。
4.3加强农村市场信息的宣传和流通
在农村，由于各种条件的限制，农村的信息资源严重匮乏，但当今社会是一个信息高度发达的社会，信息量大，信息传递和更新速度快。谁更新、信息多，无疑就能在市场中立于不败之地。这是农民所缺乏的，这大大降低了他们面对市场的决策能力。所以现在大部分农民都很迷茫，导致信心不足，久而久之治理效果不佳。因此，我们必须加快农村信息的宣传和流通。
这里的农村市场信息包括农业科技信息、法律信息、农产品市场供求信息、农村政策信息以及其他与农民切身利益相关的信息。在农村调查时发现，农民相当缺乏这些信息，但同时又需要这些信息。信息不对称是农民在与市场打交道时做出错误决策的重要原因。为此，我认为政府作为信息的主人，有责任介入农村信息市场，最大限度地减少农村的信息不对称。地方政府应该本着“一切为了人民”的执政理念，真诚地为农民做一些事情。比如政府可以通过各种媒体向农民宣传自己需要的信息，也可以通过媒体帮助农民向外界宣传自己的产品。还可以利用制度规范农产品市场流通秩序，真正实现农民增产增收。在这一点上，政府的作用是关键。同时，非政府组织和各界志愿者也要加入进来，大家一起努力，逐步让农村信息对称。
4.4政府的执政理念要转变。
本文作者隐含的一个重要假设是，基层政府在乡村治理中起主导作用。在目前的乡村治理秩序下，农村的其他组织很难发挥自治治理的作用，也就是说，在农村实现真正的自治治理之前，政府的作用不可低估。但是，正如笔者前面所说，在市场经济下，政府符合经济人假设，有自己的利益最大化需求，所以农村的权力寻租事件较多。这些事件大多与农民利益直接相关，所以政府与农民之间往往存在利益博弈，但农民对政府是弱势的。即使农民组建合作社，由于现行合作社制度的严重不完善，合作社往往无力抵御政府权益的侵害。所以政府经常发给农民。