如何更好地开展和加强对干部的监督

领导干部是一级地方和单位组织的领导者。无论是基于“一切权力属于人民”的宪法原则，还是体现发展人民民主和党内民主的要求，民主都是领导干部选拔任用的核心规则。民主也是影响和决定领导干部选拔任用公信力的核心因素。领导干部的选拔过程充分体现民主，任用结果充分反映民意，可以认为是获得公信力的必要条件。近年来，领导干部选拔任用在扩大民主方面取得了可喜的进展。民主范围进一步扩大，群众参与面扩大，在一定程度上改变了“少数人从少数候选人中选拔干部”的局面；随着民主内容的进一步扩大，干部群众的知情权、参与权、选择权、监督权等“四权”得到了明确；民主的有效性进一步增强，在选拔任用领导干部过程中，有关群众的意见得到了应有的重视。

但是，在领导干部选拔任用过程中，仍然存在着民主“缺位”的问题。第一，一些民主程序和规则被有意无意地忽略了。比如民主推荐考察人选，这是《党政领导干部选拔任用工作条例》规定的初始环节。但在很多地方和单位的实际操作中，其实有一个不成文的约定或潜规则，即在民主推荐之前，由个人或少数领导内部决定人选，民主推荐是名存实亡的至关重要的一环；再比如，一些地方在领导干部选拔任用过程中，不同程度地存在“一把手”专权或独裁的现象，“一把手”会压制甚至取代民主，民主推荐、考察、酝酿、讨论、决定等程序流于形式。二是干部群众的“四权”尚未落实。群众只参与民主推荐、民意调查、民主评议等环节的过程，不知道结果。早在2000年，《深化干部人事制度改革纲要》就提出了“探索民主推荐、民意调查、民主评议结果及时适当公开”的做法，目前仍在探索中；在遴选过程中，考察阶段个别谈话、征求意见的参与人员仅限于同级或以下领导干部，普通群众的参与权利受到限制；而且领导干部选拔任用仍然具有封闭性、神秘性的传统特点，公示的范围不广，内容不多。初始提名、酝酿、决策等关键环节基本都是封闭操作，普通公众因信息匮乏难以行使监督权。第三，领导干部选拔任用制度本身对相关人和参与者的民主权利缺乏具体细化的规定，导致在一些环节的实际操作中偏离民主。

提高领导干部选拔任用过程的公信力，需要从多方面加强民主建设。

一是在选拔任用的各个环节扩大民主。选拔任用的全过程包括初步提名、民主推荐、考察、酝酿、讨论、决定等。这些环节都有一个如何完善扩大民主的制度，如何落实参与者的知情权、参与权、选择权和监督权的问题。其中，扩大初始提名的民主性至关重要。因为，如果“初始提名程序未能达到规范化、民主化的要求，即使在其他干部选拔任用程序中严格执行，在提高选人用人公信度方面仍存在缺陷”。[1]事实上，“近年来查处的很多用人腐败案件，都涉及到这个环节”。在这一环节，要明确提名主体，规范提名形式和程序，合理界定提名责任，重点加强这一环节的民主和监督，使隐性权力显性化，显性权力规范化，防止出现“一把手”或少数人说了算的情况。

二是强化选人用人责任追究制度。问责是民主的应有之义。2010中央颁布《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法》等三部相关法规，表明干部选拔任用工作问责制有了法律依据，在领导干部选拔任用工作实际中要严格执行这一问责制。由于《问责办法》主要适用于选拔任用过程中违反程序规定的问责，对领导干部任用后(包括“出事”后)反映的用人失误没有问责规定，笔者认为有必要补充研究制定后一种情况的问责办法，形成选拔任用中“事中”和“事后”的完整问责体系，起到震慑作用。

第三，注重程序和规则的详细设计。选拔任用中每个环节的细节往往直接影响结果。比如，在民主推荐和考察过程中，安排的“投票地点”是否保密，个别谈话的内容是否保密，给予的思考时间是否充裕等等，这些都能反映出民主程序是否只是一种形式，还是具有真正的意义，也会在一定程度上影响推荐和考察结果的真实性。

另外，在选人用人的思想认识上强化民主意识。领导干部的选拔任用是一种行使公权力的政治行为，相关人员有权按照一定的方式和程序参与其中。党管干部不是指一级党组织及其领导可以代替或代表群众决定领导干部，而是指按照制度规定和民主参与选拔任用领导干部。既然是公权力行为、制度行为、民主参与行为，选人用人就不能以个人意愿凌驾于公众利益和群众意愿之上。

第二，用“公平”提高领导干部选拔任用结果的公信力

罗尔斯曾在《正义论》中提出一个著名论断——“正如真理是思想的首要价值一样，正义是社会制度的首要价值”。公平正义也是社会主义国家制度的首要价值。作为国家政治制度的核心部分，领导干部尤其是党政领导干部选拔任用制度的公平性无疑具有重要价值。选拔任用的公正性包括两个分析概念:程序公正和结果公正。程序公正是指选拔过程中政策、程序和规则的公正性，结果公正是指最终任命结果的合法性。对于领导干部选拔任用的公信力而言，公信力直接取决于结果的公平，而结果的公平又在很大程度上取决于程序的公平——虽然程序公平并不能完全保证结果的公平，而且由于认知上的“公平过程效应”，参与者即使认为程序公平，也会在一定程度上接受不理想的结果。因此，可以说，领导干部选拔任用中的制度公正，尤其是程序公正，是提高其公信力的重要条件。

在领导干部选拔任用制度改革的过程中，在选拔任用的各个环节逐渐形成了一系列与程序正义相关的原则、程序、方法和规则。这些以党内法规形式确定的程序、方法和规则，为促进领导干部选拔任用的公正性，提高其公信力提供了一些必要的制度保障。同时，在领导干部选拔任用的实际工作中也存在一些不公平的问题。

一个是选拔任用中某些条件的不公平。领导干部的选拔任用条件和任职资格一般包括政治要求、能力要求、服务年限、文化程度、身体条件和年龄，其中对年龄条件有一些质疑。对于年龄条件，从机会均等的角度看似乎不公平，从优化领导班子年龄结构、帮助优秀年轻干部脱颖而出的角度看是合理的。存在的不公平问题主要在于:很多地方和单位硬性设定年轻干部指标，为了“年轻”和创新，追求更年轻、更有竞争力，刻意寻找80后领导干部，有的地方甚至提拔90后科级干部。这一问题在网络舆论中引起了强烈的舆论批评，直接对党政领导干部选拔任用的公信力产生了负面影响。

二是考察评价的不公平。对民主推荐、党委研究后确定的对象进行考察，是选拔任用的一个主要环节。考察方式包括个别谈话、征求意见、民主测评、查阅资料、专题调研等。要求根据干部选拔任用条件和不同领导岗位的职责，全面考察对象的德、能、勤、绩、廉，注重考察工作实绩。由于对被巡视对象的考察评价缺乏具体标准，个别谈话和发表意见的范围仅限于相关领导干部，考察涉及面广、难度大、工作量大。大量工作需要组织部门派出的两三名考察人员在短短几天内完成，客观上难以保证考察获得信息的全面性、深度和准确性，并可能导致考察结论的公正性。

三是民主测评的真实性。民主测评是领导干部选拔任用中的一项重要民主制度安排，也是相关人员行使参与考察权利的主要方式。任何好的制度，如果没有精心设计，自然不会达到预期的效果，民主测评也是如此。民主评价是一个人对他人的评价。一个人在评价他人时，主观上或多或少会存在个人价值偏好、亲疏、兴趣等不公平因素，客观上也会受到首因效应、近因效应、晕轮效应、投射效应、从众效应、刻板印象效应、情绪效应、暗示效应等自身心理效应的影响。在这些主客观因素的影响下，如果不了解或不太了解被考核人的情况，民主测评的结果可能会失真，在一定程度上导致测评考察的不公正。

研究和解决领导干部选拔任用中的公平性问题有两个途径:

一种是制度建设的思路，通过贯彻“公开、平等、竞争、择优”的原则，优化和强化选拔任用制度的机制，解决程序公平问题。“公开、平等、竞争、择优”的“八字方针”可以说是当今人事行政和人力资源管理的一般规律，既是国外先进国家公务员制度的一般规律，也是我国《党政领导干部选拔任用工作条例》确立的一项基本原则。优化和加强选拔任用制度，要求把“公开、平等、竞争、择优”的原则贯穿和渗透到选拔任用各个环节的程序和规则中。在选拔任用条件和资格条件上注意平等原则，尽量避免把年龄作为硬性条件。对于非常规提拔年轻干部，要制定更高的德才标准，在选人用人条件上力求公平。公开原则充分体现在民主推荐、民主测评、考察等环节。选拔任用程序、规则、选人用人标准，以及选拔的人选、考察对象等信息，都要尽可能完整地提前向社会公布，做到程序公开透明、过程公开透明、结果公开透明，让候选人在阳光下有人权地操作，让人民群众在实现知情权的同时，更好地行使参与权、监督权和选择权。在提名、民主推荐和考察阶段，要进一步扩大竞争性选拔的范围，扩大差额，加大竞争性选拔的力度，探索多样化的竞争性选拔方式，积极发挥竞争在领导干部选拔中的作用，让群众切实感受到参与竞争性“任人唯贤”选拔过程(这种切实参与感可以提高选拔任用的公信力)。

另一种思路是研究解决选拔任用中信息不对称导致的信息公正问题。经济、政治和社会活动中普遍存在的信息不对称，往往会导致选择或决策的失误，甚至出现事与愿违的“逆向选择”。在领导干部选拔任用过程中，党委及其组织人事部门的候选人掌握了选拔过程中的大部分信息，参与人员了解的信息量少且滞后。候选人在掌握自身情况方面具有充分的信息优势，在选拔任用过程中，候选人、群众和候选人的知情范围和程度存在明显的信息不对称。[4]领导干部选拔任用过程中存在多种信息不对称。在民主推荐和民主测评过程中，群众可能对选拔任用条件和岗位要求不了解，对候选人的德、能、勤、廉等表现过于无知，组织部门民主推荐和民主测评结果的信度和效度也难以评价；在检查过程中，咨询谈话中获得的一些信息的真实性难以鉴别，检查人员对被检查对象的掌握不全面、不深入、不准确。这些问题需要运用相关理论进行系统深入的研究，形成有针对性的解决此类问题的技术方法。比如提前在推荐和评价中向参与者提供充分的信息，对参与者进行必要的评价行为培训，安排他们在秘密的环境条件和充分的时间条件下进行推荐和打勾，从而保证民主推荐和民主评价能够最大限度地保证其真实性，最大限度地减少其对细节设计的偏离。

第三，以“科学性”保证党政领导干部选拔任用的制度公信力

科学性是一个广泛使用的概念，但很难准确定义。其一般内涵是指在认识事物关系和发展规律的基础上，按照客观规律办事。选拔任用的科学性，是指按照人才评价、识别、选拔的一般规律和客观要求，选拔领导人才。笔者认为，选拔任用的科学性包括规范化、制度化和先进性三个要素。规范化是指选拔任用的标准、程序和规则的确定性。制度化是指形成结构性的规章制度，并按照制度行事。先进性要求规范的选拔任用制度具有优越性，与时俱进。

在干部人事制度改革中，领导干部选拔任用的科学性不断提高。特别是在过去的10年里，中共中央先后出台了《党政领导干部选拔任用工作条例》等20多部党内法规，对党政领导干部选拔任用和责任追究的诸多方面作出了规范性规定，初步形成了具有中国特色的党政领导干部选拔任用制度体系。同时，很多地方在选拔任用的实践探索中，无论是竞争性选拔任用还是常规性选拔任用，都对一些传统方法进行了改革创新。相对先进的人才评价和选拔技术手段得到广泛应用，系统的先进性特征已经显现。

尽管如此，由于体制本身还处于变革过程中，领导干部的科学选拔任用还存在许多不足。

第一，标准化不细致、不严格、不全面。某国家社科基金项目网上问卷调查结果显示，在影响选人用人公信力的七个因素(被任命干部形象、干部标准和政策、制度、实践做法、政党制度、执政党形象、干部群体形象)中，选人用人的“实践做法”因素排在第一位。[5]虽然领导干部选拔任用的基本环节都有专门的法律法规或党内专门规定，但有些环节的规范过于原则和笼统，缺乏可操作性的细化规定，缺乏详细的实施细则，甚至对某些流程或事项的操作缺乏必要的规定，如选拔任用标准、提名程序和规则等，使得实际操作中出现一些“暗箱操作”的空间。

第二，制度本身缺乏配套的保障和约束机制。一些单项制度及其规定的有效实施，需要相关的配套措施和具有刚性约束力的规定。配套措施的缺失会导致制度执行中的弹性空间，同时也会降低制度执行的有效性，而刚性约束机制的缺失则可能使制度执行中的弹性空间偏离预期方向。特别是在责任追究问题上，如何区分集体责任和个人责任，责任主体应承担什么责任，不履行责任者将受到什么处罚，都没有明确具体的规定，这势必使问责制的实施效果大打折扣。

三是制度与时俱进的先进性特征不明显。一个科学体系应该具有时代的先进性。长期以来，领导干部选拔任用制度改革一直关注制度的稳定性和连续性，强调适应国情，解决存在的问题，这无疑是合理的，也是必要的。但另一方面，这种思维定势和对改革路径的依赖，往往忽略了对制度改革创新的时代特征的审视，掩盖了制度改革创新的国际视野，使制度在创新创新中体现时代先进性相对不足。

领导干部选拔任用制度的科学构建应着眼于三个方面:

一是系统深入地学习选拔任用的规律和理论。笔者查阅了有关领导干部选拔任用制度改革的文献后发现，在期刊上发表的相关论文并不多，为数不多的相关论文大多发表在非核心期刊上，主要由研究生和组织部门的实际工作者撰写，很少有具有理论分量的论文由学者撰写。这种情况在一定意义上说明，以往的领导干部选拔任用制度改革，主要靠的是来自实践探索和经验的“实践理性”。笔者认为，领导干部选拔任用制度改革同其他制度改革一样，既需要来自实践探索和经验的“实践理性”，也需要来自理论研究及其成果的“理论理性”。要深入研究改革的特点和发展趋势、选人用人的一般规律等普遍性课题，同时借助参与式民主理论、程序正义理论、竞争理论、信息不对称理论、标准理论、人才评价理论、人事心理学理论等。

二是借鉴外部选人用人的优势。无论是国内外企业界，还是先进国家的公共部门，尤其是高级公务员制度，在选人用人方面都会有一些优势，而这些优势往往反映了当今时代的特点、规律和发展趋势，也是新理念、新方法、新技术在选人用人实践中的有效运用。结合我国的政治形势和党政组织的特点，适当借鉴其他国家和企业界的先进做法，有利于提高领导干部选拔任用制度的先进性。

三是进一步加强选拔任用规范体系建设。如前所述，领导干部选拔任用工作已初步形成一套具有中国特色的规范体系，但这一体系体系的内在衔接和配套还需完善，部分制度规定还需细化，制度和规定的执行还存在问题，保障制度有效执行的约束机制还需完善和加强。因此，领导干部选拔任用工作的进一步改革，仍然需要从科学的角度进一步加强规范化和制度化建设。