农村社会保障管理方式初探

制度建设既要适应社会主义市场经济的发展变化，又要及时有效地保障农民的基本生活权益。

迫切需要，也是促进农村社会经济稳定发展，做好计划生育工作的客观要求。最近几年中

全国许多地方在农村社会保障体系建设方面进行了一些有益的探索。

农村社会保障制度建设的核心是农村社会保障制度。在农村社会保障体系中，有必要

还有很多具体的制度要建立。当前，广大农民群众的基本要求和愿望是实现“

生活(存款)有依靠，生病有医疗，老年有安全感。因此，农村最低生活保障、农村养老保险和

农村医疗保险三大体系的建设是其重点。同时，在农村社会保障体系建设中，还存在一些

重要的关系还是要妥善处理。本文仅对这些问题进行一些研究和探讨。

一、农村最低生活保障制度建设

农村最低生活保障制度是国家和社会难以维持最基本的生活以保证收入的农村贫困人口。

人口与社会救济体系的建立。建立农村最低生活保障制度不仅是为了改革和完善农村社会

救助制度是一项重要措施，也是尽快建立农村社会保障体系的关键。目前，大多数

在社会救济方面，各地区仍然遵循“不规范、不统一、执行随意性大”的传统做法

法律上，没有农村最低生活保障制度；在少数已经建立这一制度的地区，其制度还不完善。

因此，要搞好农村社会保障体系建设，就要以农村最低生活保障制度建设为突破口，加快推进

建设步伐，力争在2000年建立起比较完善的农村最低生活保障制度。

1.科学确定保障线标准。确定农村最低生活保障线标准的基本要求是:不仅能够保障

阻挠农村贫困人口的最低生活，还要防止因为保障标准过高而形成养懒人的倾向。它的主要考试

这些因素是:①维持农民最基本生活的物质需要。目前，农民的住房问题已经基本解决，重点是

是吃饭穿衣的需要。各地要在认真调查研究的基础上，准确计算贫困人口年人均收入。

消费水平和人均基本生活费。②农村经济发展水平。主要是当地人均国民生产总值

值、农民人均纯收入等。③地方财政和村集体的承受能力。④通货膨胀指数。由于

世界上的因素是不断变化的，保障线的标准也要随着这些因素的变化而调整(一般是一年)

调整一次)。各地要在综合考虑上述因素的基础上，确定一个科学可行的低保标准。

屏障标准的参考系数。根据我们在山东、云南、河北和江苏省部分地区的调查，农民

温饱等最基本的生活支出一般占农民人均纯收入的25-35%。1996由国家确定

国家农村贫困线标准是基本生活费占农民人均纯收入的27.5%。根据这些数据和

目前地方财政和村集体经济的承受能力较低，是比较科学可行的最低生活保障。

门槛标准应该是基本生活费占农民人均收入的28%左右。由于各地的经济发展水平不同

不同，参考系数也不同。经济发达地区，农民收入水平高，基本生活费人均。

消费支出占比小，恩格尔系数低，参考系数可以更低，26%左右。经济债务

发达地区农民收入水平低贫困重，基本生活费用在人均消费支出中的比重。

大，恩格尔系数高，参考系数可以高一点，最好在30%左右。为了尽快确立农村最低生活保障标准

生活保障制度，其保障线标准在起步阶段可以较低(但不得低于国家贫困线标准)，以

后来随着农村经济的发展，农民生活水平的提高，物价涨幅的变化，逐渐调整提高。

高个子。农村最低生活保障线标准应以县(市)为单位划定。

2.合理筹集保障资金。一直以来都是通过社会救济制度来保障人民的基本生活。

政府的责任。所以，保障资金的来源应该主要来自政府，绝对不能伸手到农民个人。在实践中

工作中，保障经费可由省、市、县、乡政府和村集体、社会捐赠和社会合理分担。

互相帮助等等。至于各级财政和村集体的分成比例，要因地制宜。一般来说

说好的农村经济条件主要由乡镇承担；农村经济条件差主要是由省区造成的，

县乡两级负担可以是2:4:4；农村经济条件一般主要由县、乡、村组成。

三级负担，负担比例可分别为1/3或3: 3: 4。各级政府要列出农村最低生活保障资金。

纳入预算。

3.正确界定保护对象。农村最低生活保障对象一般包括因劳动力不足、收入低而导致的对象。

生活困难的家庭；因灾害、疾病和残疾而贫困的家庭；没有劳动能力，没有经济来源和不确定性。

老年人、未成年人、残疾人等。据调查，有保障的赡养人口一般占农村人口总数。

5 ~ 6%.界定农村最低生活保障对象，应以最大的劳动努力也无法实现最低生活保障为前提。

障碍线是衡量标准。要全面掌握贫困家庭的成员结构、收入水平、生活费和贫困程度

理由的基础上，结合最低生活保障标准的确定，分类分情况制定保障对象。

条件和范围，严格按照审批程序进行。此外，有必要建立最低生活保障对象档案

我们会及时了解保障对象家庭经济状况的变化，每年调整一次。

4.正确选择资金管理和保障方式。最低生活保障资金有两种管理方式。

:一是将保障金集中到县级统一管理，实行专户，按时下达到乡镇统一发放。

；二是各级政府财政负担集中到县级统一管理，村集体承担的资金可以

集体直接与保障对象签订合同或协议，并按时发放。相比较而言，第二种方式更可行。

。最低生活保障方式可以灵活多样。主要有三种方式:一是发放救灾款；二是送到部里

分救济款和一些实物(如食物、燃料)；三是制定优惠政策，如免除“三提五统”

、义务工、学杂费、部分医药费等。

二、农村社会养老保险制度建设

自20世纪90年代初，中国农村开始实施农村社会养老保险制度，开启了农民养老之路。

变化开始了。到1996年底，农村社会养老保险已推广到1980个县(市)参保农民。

7200万人，占适龄参保人员的14.5%。作为一种正在探索的新型安全系统，它仍然需要

有必要进一步改革和完善。力争2000年初步建立农村社会养老保险，2005年基本建立。

系统。

1.养老保险的形式应该灵活多样。农村社会养老保险有多种具体形式，根据被保险人的

不同的情况可以归纳为两类:一类是万能险，即个人直接投资农村社会养老保险机构。

由保险形成的保险，保险费主要由被保险人或其亲属支付；一种是职业保险，即与

与某些职业相关的保险，如乡镇企业职工养老保险、村干部养老保险、农村义务兵养老保险等。

保险、民办教师养老保险、养蚕农民养老保险等。，保险费由保险对象和有关单位共同负担。

缴纳一定比例，其他全部由相关单位代参保人缴纳。这两种养老保险都有特殊的形式。

是第二种养老保险，应该大力提倡。

2.正确确定养老保险基金的筹集方式。现阶段农村社会养老保险基金的筹集。

实行“个人缴费为主，集体补助为辅，政府扶持”的办法，符合农村实际。

这里的关键是把握好“为主”“为辅”“为辅”的度。鉴于目前集体补贴的比例过高

小而少的国家扶持，要适当提高集体补助比例，加大政府扶持力度。一个

一般来说，在集体经济实力较强的农村，集体补贴的比例应为25% ~ 40%；集体经典

20% ~ 35%适合经济实力一般的农村；集体经济实力弱的农村应为15% ~ 30%。

合适。对于政府来说，除了继续给予政策支持外，还可以按照一定比例的集体补助给予财政补贴。

救命啊。对于个体农民来说，可以动员家庭比较富裕的农民来提高保险水平。

3.努力实现养老保险基金的保值增值。目前，我国农村社会养老保险基金已经积累。

积累了近100亿元，而且随着农村社会养老保险的不断发展，养老保险基金的积累还会加快。

养老保险基金如何保值增值的问题日益突出。因此，有必要认真研究养老保险基金的保值增值问题。

保值的方法和措施，逐步使基金运作走向市场化，实现基金的合理组合和最大增值。礼物

，除了注意搞好与银行的合作，提高储蓄和购买国债的收益率外，还要根据国际

成功经验，在安全原则下考虑多渠道投资。在农村社会养老保险发达的地区，

可以尝试建立保险资金投资专营机构，按照市场化原则运作保险资金。国家应该制定法律法规

政策，为养老保险基金的保值增值提供条件，如财政发行特别高利率债券。

，指定保险资金专项建设项目等。管理费标准要尽量低，养老保险要

实行定额包干制度，超过定额的费用从同级民政部门业务经费中列支。

4.加强养老保险管理。针对目前管理工作薄弱、管理水平低的情况，

必须加强和改进农村社会养老保险的管理，逐步实行规范化、制度化管理。一个人必须

建立健全适合当地实际工作需要的业务、财务、资金、档案管理规章制度，落实岗位

建立目标管理责任制，强化约束机制和激励机制；二是严格监督检查，及时向各方通报。

公布相关信息，增加透明度；第三，要完善执业规则，大力推广和普及标准化操作，一一

逐步推广应用计算机个人账户管理系统，不断提高工作效率；四要加强保险干部队伍建设

一般人员的培训，争取在2-3年内将在职人员轮训一遍，努力提高干部一

一般员工的管理水平和业务素质。

第三，农村医疗保险制度的建设

目前，我国农村医疗保险一般包括合作医疗、医疗保险、住院费用统筹结算和预付金。

保健合同和其他形式，其中合作医疗是最常见的形式。农村合作医疗制度是由政府管理的

支持，农民和农村经济组织* * *同筹资，医疗互助同医疗保险。

保险性质的农村医疗保障制度。在20世纪70年代，它曾经覆盖了90%以上的农村地区，但在20世纪80年代，

几乎都崩溃了。虽然近年来有了一定程度的恢复和发展，但进展缓慢。1996实行合作医疗制度。

治疗村数仅占全国总村数的17.6%，农村人口覆盖率仅为10.1%。实践证明，各种形状

型农村合作医疗是农民通过互助抵御疾病风险的好办法，也是一种推广。

中国农村卫生发展的关键。因此，各地应积极发展和完善农村合作医疗，努力

2000年，全国大部分农村地区建立了合作医疗制度，社会化程度逐步提高；与此同时，还有一个

全国部分地区可以逐步过渡到社会医疗保险，到2010，在全国范围内建立完善的农村社会医疗保险。

系统。

1.正确选择合作医疗的形式。目前，农村合作医疗主要包括乡管、村管和乡管。

联合办公和村管理有四种形式。这四种形式都有其合理性和适宜性，都是在乡镇范围内进行的。

互助会有更强的抗风险能力，更有效的监督管理和逐步完善的社会化。

度，所以，还不如做乡镇管理。从合作内容看，目前农村合作医疗主要包括以药养医。

有三种形式:药医结合，药医结合。这些形式可以共存发展，但要和医学结合起来。

以医药为主，因为更能满足农民的医疗需求。

2.建立科学合理的合作医疗筹资机制。如果说20世纪80年代以前的合作医疗制度主要是

“成功解决了农民用药和保障健康的问题”，那么，在社会主义市场经济体制下，

在合作医疗制度下，还需要解决“有的农民因贫看不起病，有的农民因病致贫、因病返贫”的问题。

返贫问题。但是，从筹资的角度来看，目前的农村合作医疗制度仍然筹资过多。

集体和政府补贴不足的问题，解决不了农民因病致贫、返贫的问题。

健康。因此，有必要建立科学合理的筹资机制。合作医疗的筹资应由个人支付。

政府扶持为主，集体补贴为辅的措施。集体补助部分应根据当地集体经济情况

定，一般应占募集资金总额的20%；各级政府(主要是县乡两级)也要有适当的财政。

投资作为合作医疗的启动和配套资金，特别是用于贫困地区合作医疗的建立，应专款专用

其他关注。随着社会经济的发展，集体和政府之间的投资比例应该增加。农民个人支付

合作医疗的资金额度是否合适主要取决于两个基本因素:一是年人均医疗费用是否实际。

国际支出；第二，农民愿意每年支付合作医疗基金的数额。根据对包括浙江和河南在内的七个省份的调查

[1]，1993年农村居民人均医疗费用为97元，为上年农民人均纯收入的7.14%；农业

人们愿意为合作医疗支付的金额占农民人均纯收入的1.7%。根据我们对山东省泰安和维安的调查

根据对方、滨州等七市(地)的调查，1996年农村农民人均医疗费用为132元，为上年。

农民人均纯收入的7.83%；农民愿意为合作医疗支付的金额占农民人均纯收入的1。

52%。根据这些发现和我国农村的实际，适当扣除集体和政府可能的补贴和扶持部门。

分，如果医疗费用报销比例控制在30% ~ 80%范围内，农民个人应缴纳的合作医疗。

上一年农民人均纯收入的2%左右为宜。

3.合理确定报销比例，逐步提高保障水平。医疗费报销比例由当地合作医生承担。

医疗管理机构根据筹资数额和过去医疗费用的实际支出，按照“以收定支，略有节余。

“自决的原则，一般可以控制在30% ~ 80%的范围内。在合作医疗的初始阶段，

报销比例可以低一点，但不能低于30%(因为低于30%就达不到医保的目的)；随着

之后会随着农民个人缴费、集体和各级财政补贴的增加而逐渐增加，但一般不应超过。

超过80%(因为超过80%，就会出现“看病不管病，大病多吃药”的现象，导致

浪费医疗资源)，70%左右为宜。

4.加强管理和监督。一要建立健全各项管理规章制度并严格执行。地方政府或

行政管理部门应结合当地实际，制定农村合作医疗的管理办法和实施细则，并对各级合作医疗。

医疗管理机构应当对筹资、报销比例和救助范围、财务管理、转诊、药品管理、

卫生服务、审计监督等方面制定并实施相应的合作医疗管理规章制度。好好照顾它

用好合作医疗资金，实行专项管理，专户储存，专款专用。第二，要加强审计监督。

。要成立有有关部门和农民代表参加的监督组织，定期监督合作医疗的实施。

监督检查，特别是医疗资金的收取、管理和使用，要严格审计，并向农民报告。

名单公布了。各级合作医疗管理组织要定期向同级人民政府报告工作，接受同级人民代表的监督。

大会的监督。

四、农村社会保障体系建设中应处理好的几个关系

1.普遍保障与分类实施的关系。普遍保障是指农村社会保障的范围，包括

包括农村社会所有成员及其需要的社会保障的各个方面。社会保障的科学机制是伟大的。

大多数人分担少数人的风险。覆盖面越大，每个保障对象遇到风险的概率就越小。

补偿越稳定。这个“大数定律”也要求农村社会保障的普遍性。分类实施指的是农村合作社。

社会保障的主体、项目、资金筹集、管理方式和待遇标准都要因地制宜，量力而行。

行，在不同地区、不同时期各有侧重和区别。中国农村地域广阔，各地社会经济发展。

很不平衡，农民对社会保障的要求不一样，一定要从农村实际出发，不要搞“一”

刀切。“在经济发达地区，全面推进农村社会保障体系建设的条件基本成熟，应当采纳。

采取措施，全面建立农村社会保障的各项制度和服务网络，并逐步完善和提高；在中间的头发

要到达地区，全面推进农村社会保障体系建设的条件还不完全成熟，首先要以低保为重点。

生活保障制度、养老保险制度和医疗保险制度的建设，随着今后社会、经济和产业的发展

深入，然后全面开放；在经济不发达地区，可以有计划、有重点地分步实施。

重点是做好农村最低生活保障制度和社会互助优抚的建立工作，做好养老保险制度和

医疗保险制度建设试点将随着社会经济的发展和工作的深入逐步开展。

全部推出来。

2.农村社会保障制度的内外关系。农村社会保障体系由多个系统群组成。

成一个完整的系统，每个系统功能不同，缺一不可。同时，各种系统是相互关联的，

相互制约、相互促进的关系。如果养老保险和医疗保险做得好，可以为参保人解除养老金。

后顾之忧，身体好，收入高，会减少贫困线以下的人数，促进社会救济。

发展；如果社会救济做得好，可以帮助贫困人口解决基本生活问题，从而促进他们的生产经营。

，收入增加，更多的人参加养老保险和医疗保险，从而促进了养老保险和医疗保险。

发展。相反，农村养老保险、医疗保险和社会救济的关系处理不好，很难发展。

因此，农村社会保障制度的规划和设计必须综合考虑，统一进行。

农村社会保障服务网络是实施农村社会保障制度的载体和支撑。因此，建立和完成

要完善农村社会保障体系，还必须建立和完善农村社会保障服务网络。目前应该尽快成立。

救灾、扶贫、医疗预防和保健以县为导向，以乡为主体提供服务，以村为基础。

6 .保障服务网络，包括优抚安置、老年人保障、残疾人保障和婚丧改革。动员社会

实力，拓宽融资渠道，开发建设一批新型社会保障服务实体和设施，并充分加以利用。

在现有服务设施的基础上，通过挖潜、更新和改造，保证项目、内容、标准和管理。

科普水平等方面进一步提高和完善，逐步实现农村社会保障服务网络的社会化和实体化。

，规范化、制度化，使之真正发挥保障服务的作用。

由于我国各地农村经济发展不平衡，农民之间的收入差距很大，不同的农民对社会的影响很大

保障项目和标准的不同要求决定了中国农村保障的多层次性:第一层次是社会基础。

这种保证；第二层是集体或企业补充保障；第三层是家庭(个人)安全。这三个级别是

能起到保障农民生活的作用，又能相辅相成，所以都应该做好，只是在不同的社会经济文章上

下一项应该是重点。在经济发达的农村地区，应优先考虑基本社会保障；在中等发达的农村地区，

应该是三者结合；在经济欠发达地区，家庭保障仍然是主体。在中等发达和不发达的农民中

随着经济的发展，农村会逐步转向社会基本保障。目前，中国的农村和城市社会

保险是分开进行的，这种情况会长期存在，但最终还是要实现两者的融合。现在

为了减轻农村社会保障的压力，城市社会保障的范围应该扩大到在城市工作的农民工。保护

开办农村养老保险和医疗保险的保险公司也可以起到保险的作用，可以进入社会保险。

保险难以覆盖的地区，成为社会保险的有益补充。但是，因为商业保险是纯商业性的。

(以盈利为目的)，很难发挥社会保障的作用，有时还会和社会保险争夺保险市场。

市场和保险市场的矛盾造成了混乱。因此，可以允许保险公司在农村地区提供养老和医疗保险。

，但其行为必须规范。在实际工作中，要注意协调好社会保险和商业保险的关系，并加以避免。

避免冲突。此外，在规划、设计和实施农村社会保障时，还应注意与其他社会的关系

经济政策的相互联系和配合。

3.社会保障管理体制的统分关系。目前，无论是农村还是城市的社会保障管理体制

存在政出多门、政出不分的问题。要解决这个问题，必须处理好统一与分离的关系。

建立统分结合的社会保障管理体制。所谓“统一”，就是建立全国统一的社会保障制度。

管理组织，农村社保可以作为分支机构；所谓“分工”是指在统一管理的同时

实行分工，即将行政管理、执行和监督机构分开，使之相对独立，相互联系，相互制约。

关于。为此，必须建立以下机构:一是行政组织——社会保障管理委员会。该机制

主要履行政府的社会保障职能，负责制定包括农村在内的社会保障发展规划。

政策和有关法律法规，并对社保机构提供必要的指导和监督。第二个是执行机器。

社会保障管理中心。该机构负责社会保障的运作，包括社会保障的实施。

管委会制定的规章、政策和制度，负责日常业务管理、资金筹集、支付和运营。

今后，随着社会保障事业的发展，基金的征缴、支付和运营应当独立，并设立专门的

门的运营机构，以更好地实现基金的保值增值。三是监督机构——社会保障监督委员会。

是的。该机构的职能是监督社保管理中心有关法律、法规、政策和制度的执行情况。

监督检查基金的收支、运作等工作。为了保证监督的有效性，社会保障监督委员会

应该是与社会保障管理委员会平行的机构，隶属于政府或人大。

4.政府组织与农民意愿的关系。农村社会保障体系建设是一项综合性的政治工程。

政策性强、难度大的工作，靠某个部门是不够的，只有党委政府高度重视，切实可行。

加强领导，把组织、指导和支持农村社会保障工作作为政府行为，才能确保农村社会。

保证事业的顺利发展。因此，各级政府和有关部门应重视农村社会经济的稳定和发展。

局，把农村社会保障工作摆上重要议事日程，纳入国民经济和社会发展规划，

认真研究加快农村社会保障体系建设的政策措施，努力做好这项工作。农村社会

保障制度建设，特别是农村社会养老保险和医疗保险制度建设所需的资金主要是农民。

以人为本，而目前大部分农民收入低，社会保障意识低。如果采取行政措施，

订购的方法会引起农民的不满，不仅不能搞好社会治安，还会影响社会。

稳定。因此，政府在组织农村社会保障工作时，必须坚持因势利导、自愿原则。

。在实际工作中，要加强宣传教育，通过灵活多样的宣传教育形式，让广大农民充电。

认识到农村社会保障体系建设的重要性，并通过相应的法制教育，让广大农民

我意识到依法缴纳社会保障基金是我的职责，以增强广大农民的社会保障。

障碍意识，提高广大农民参与社会保障的积极性和自觉性。

注意事项:

[1]叶等:《七省14项目县合作医疗改革基本模式》，《中国农村卫生》

工商管理，1996号，12号。

编辑丁毅

参考

1.魏兴华等:《中国社会保障制度研究》，中国人民大学出版社。

2.郭:中国社会保障制度概述，中国民主与法制出版社。

3.许:加快农村社会保障体系建设，中国民政，第8期，1997。

4.薛等。:"农村社会养老保险制度的实证分析和政策建议"，"中国的农村观"

查，2号，1997。

5 .卫生部和民政部发布的统计公报及相关文件。