求一篇3000-5000字的论文《关于推进我国财政支出绩效评价的思考》。
从广义上讲，目前我国各级人大对各级财政预决算的审查，各级审计机关和财政监督机构对财政资金使用情况的监督检查，都在一定程度上涉及到对财政资金绩效的评价，但这些行为主要是针对监督检查，并不能成为真正的财政资金绩效评价。从财政资金管理的角度来看，各级财政部门也采取了一些绩效管理的方法来加强财政资金管理。从我国财政支出绩效评价的发展现状来看，虽然有了初步的基础，但由于起步较晚，缺乏系统的研究，还不能适应我国经济发展和财政改革的客观需要。总的来说，我国财政支出绩效评价主要存在以下问题:
(一)缺乏统一的法律保护。财政支出绩效评估要取得实效，必须有立法支撑，并制度化、经常化。虽然我国公共投资部门也提出要完善项目投资决策程序，对国家重点投资项目实行从项目决策、竣工验收到财政支出绩效评价的全过程管理，但到目前为止，还没有统一的国家财政支出绩效评价法律法规，使得我国财政支出绩效评价缺乏法律约束和制度保障。
(2)没有明确的管理机构。许多西方国家和世界银行等国际组织都建立了公共支出绩效评估机构。然而，在我国，缺乏这样一个权威的财政支出绩效评价综合管理机构。财政支出绩效评价主要分散在各个管理部门，各部门主要从技术绩效和项目管理两方面评价财政支出绩效。指标、方法、组织程序差异较大，难以形成统一全面的财政支出绩效评价。标准不统一，使得财政支出绩效评价结果千差万别，缺乏可比性，难以保证财政支出绩效评价结果的客观性和公正性。这是我国财政支出绩效评价发展滞后的重要原因。
(3)没有建立标准化的指标体系。目前，有关部门的财政支出绩效评价主要通过若干固定的财务、技术和工程管理指标进行，评价侧重于技术、工程和资金使用的合规性，对财政资金使用效率的评价不足。同时，各部门评价指标设置扁平化、单一化，缺乏基于严格数据分析的科学、统一、完整的指标体系，无法从不同层次、不同行业、不同支出性质进行全方位、立体化评价。由于缺乏科学规范的方法和指标，影响了财政支出绩效评价结果的公平性和合理性。技术缺陷是我国财政支出绩效评价发展缓慢的直接原因。
(D)支出评价的内容不完整。体现在:一是注重合规性评价，忽视效益评价。一般来说，有关部门开展的财政支出绩效评价具有明显的审计特征，即侧重于项目支出行为是否符合现行财政政策和国家有关规定，往往忽视对项目效率或发展效益的评价，或因评价指标设置不全而无法对项目效益进行评价；二是评价对象仅限于项目本身，忽略了对项目内外部因素的综合分析。财政支出绩效评价不仅涉及项目审计、投资和回报评价，还包括对各种宏观因素的评价，如投资的社会环境，包括政策环境和自然环境对投资行为的影响以及投资行为对行业、社会乃至整个经济运行的影响。目前的财政支出绩效评价没有包括这些内容，使得财政支出绩效评价无法服务于政府的宏观决策。
(五)支出评价结果的约束性弱。由于财政支出绩效评价制度的不完善和法律规范的缺失，财政支出绩效评价结果仅作为相关部门的项目建设档案保存，或作为相关部门加强新项目管理的参考。对财政支出项目中取得的成绩、存在的问题和相关责任以及项目实施过程中各环节的责任人没有直接的约束，不仅使财政支出绩效评价工作流于形式，而且影响了财政支出绩效评价工作的权威性，制约了财政支出绩效评价工作的深入开展。
二、构建财政支出绩效评价体系的路径选择
(一)坚持系统性原则，统筹规划财政支出绩效评价改革方案。一个有效的系统不可能是单一的系统，而是一个完整的系统。但是这个制度不是建立在效率上，而是建立在它的客观性和科学性上。比如，如何衡量财政支出的成本和收益，这是一个技术问题:公共产品或服务具有外部性特征，某项支出效益的实现与多种因素有关。因此，试图直接、准确地评价财政支出的效益确实不容易。但是，有一个简单的方法可以解决这个问题，那就是在定性评价的前提下，利用相似比较的方法进行定量评价。比如，学校教学楼建设的教育基金是“盖楼”还是“造人”？从定性的角度来看是很清楚的。财政支出绩效评价难度极大。其中一个重要原因是，绩效评估涉及到一部分人或一群人的小利益，却对整个国家有利。制度体系总体规划要充分认识实施难度，从理论上论证财政支出的供给范围和规模、预算会计模式、政府事业发展规划、财政支出管理决策机制、重要项目评估报告听证制度等诸多因素的影响，在调查研究的基础上提出切实可行的改革方案。
(2)采取循序渐进的方法，由易到难，由重点到一般。英国和瑞典的经验告诉我们，它们的财政支出绩效评价是从公众和议会特别关注的重大问题和具体项目开始，逐步扩展到所有财政支出；从注重评价支出的经济性和合规性开始，逐步转向全面评价财政支出的经济性、效率性和有效性。节约是指在财政支出管理中建立有效的支出决策机制和支出优先安排机制，以克服财政支出活动中的严重浪费和分配不均；效率是政府和人民对财政支出要求在项目决策机制、实施进度、经济效益和社会效益等方面的具体体现；效益是财政支出最终结果的具体体现，需要结合当前效益和长远效益来衡量。我国财政支出绩效评价的实现方式也应采取循序渐进的方法，由易到难，抓住重点，逐步发展。财政支出绩效评价的重点应从财政支出的经济性和合规性入手，逐步扩展到效率和效果。
(三)按照动态管理的方法，在财政资金运营的各个环节建立财政支出绩效评价体系。财政资金总是处于不断循环的过程中。在收集过程中，集中收集明显比分散收集效率更高；在存储环节，有效的现金管理可以提高资金效率，加强财务控制；在分配环节，预算目标的量化和分类有助于监督和评价财政支出，也可以清晰地衡量预算分配环节的成本和收益；在采购过程中，实施政府采购制度可以实现分散采购下无法实现的规模效益、经济效益和社会效益；在支付环节，采用电子化集中直接支付方式是提高财政资金使用绩效的必然要求。因此，财政支出的各个环节都存在一个绩效问题。不仅要根据财政资金的最终使用结果来评价财政支出的绩效，而且要建立覆盖财政资金运行各个环节的绩效评价体系。
(四)根据科学性原则，建立财政支出绩效评价指标体系和评价机制。财政支出绩效评价指标体系是绩效评价的中心环节。设计科学合理的指标体系，要兼顾局部利益和整体利益、当前利益和长远利益、直接利益和间接利益，具有普遍可比性，应用简单，易于操作。为此，可以按照部门、项目、环节建立绩效评价指标。部门评价指标用于衡量部门职业发展的绩效，可与部门负责人的绩效评价相结合；项目评价指标是根据分类原则评价不同财政支出的使用效果；环节评价指标是衡量财政支出运动过程中存储、分配、购买、投资、支付等各个环节的绩效水平。建立科学合理的绩效评价机制是充分利用绩效评价指标体系、有效开展绩效评价活动的前提。因此，应建立自我评价、综合财务评价和绩效审计评价相结合的绩效评价机制。部门自评是指对各部门年初制定的目标及其实现情况进行比较评价，并做出具体分析和说明；财政综合评价是指财政部门以重点预算资金的绩效为重点，对所有财政资金的绩效进行综合评价，并在预算执行过程中检查各部门的预算执行情况，以确保各项计划目标的及时顺利实现，更好地配合下一年度的预算分配工作；绩效审计是审计部门对一些使用大量财政资金的部门和领域进行的专项审计，并提出相应的处理建议；社会评价是指公众或媒体对社会普遍关注、群众反映强烈的事件进行报道、采访或曝光，以改善财政支出绩效的整体状况。
(五)逐步建立财政支出绩效评价的信息收集网络和数据库。财政支出绩效评价活动的开展离不开一个具有一定规模和容量的数据库。要对各项支出项目的投入、效益和影响进行必要的横向和纵向比较，以保证绩效评价的持续高效开展。根据不同行业和不同类型的财政支出项目，将相关信息或数据作为初始数据源，并在此基础上逐步扩大评价信息的采集范围，推动数据采集进入规范化阶段。充分利用现代信息技术，建立有效的绩效评价信息收集网络，保证数据信息收集的有效开展。克服体制障碍，在不危及国家安全的情况下，实现信息公开和共享；大力推进政企信息化进程，建设完整的财务管理信息系统，提高信息采集的效率和安全性；动员社会力量设计开发数据处理软件，提高数据处理效率。
三、推进我国财政支出绩效评价改革的对策
针对我国财政支出绩效评价中存在的问题，结合国外发展经验，建立我国财政支出绩效评价体系应从以下几个方面实施。
(一)评价层次的划分。根据财政支出绩效评价主体和对象的不同，财政支出绩效评价可分为财政支出项目绩效评价、单位财政支出绩效评价、部门财政支出绩效评价和综合财政支出绩效评价四大类。财政支出项目绩效评价的主体通常是财政部门、项目实施单位及其主管部门，评价对象是财政支出项目的效益。由于财政支出项目是部门(单位)财政支出的重要方面之一，而且项目支出的内容非常广泛，项目之间差异很大，项目效益具有不确定性。因此，对财政支出项目进行绩效评价，对于合理安排财政资金，提高财政资金使用效率十分重要。单位财政支出绩效评价的主体通常是财政部门和主管部门，评价对象是主管部门所属二级和基层预算单位的财政支出效益。单位财政支出绩效评价是部门财政支出绩效评价的基础。作为财政部门预算管理的基本单位，单位的支出效益直接体现为财政支出的整体效益。因此，它是财政部门预算管理的重要内容之一。部门财政支出绩效评价的主体通常是各级人大、政府和财政部门，评价对象是政府各部门(使用财政资金的一级预算单位)的财政支出效益。部门财政支出绩效评价是财政支出综合绩效评价的基础，也是财政部门预算管理的重要内容之一。财政支出综合绩效评价的主体通常是各级人大、政府监督机构、财政政策研究机构等。评价对象是财政支出的整体效益，是部门财政支出效益的综合反映。综合绩效评价的对象是整体性的，其范围可以是全国或某一地区的财政支出。
(2)建立评价体系。财政支出绩效评价是一项系统工程，涉及面广，内容复杂。无论是评价工作的组织实施，还是评价结果的具体应用，都必须遵循一定的制度规范。首先，建立我国财政支出绩效评价体系的基础是制定一系列统一的制度规范，如财政支出绩效评价的办法、财政支出绩效评价方法和程序的选择、财政支出绩效评价指标和标准的选择、财政支出绩效评价结果的运用等，以明确国家财政支出绩效评价的工作规则、工作程序、组织方式和结果，明确相关主体的权利和义务。其次，要在财政资金运营的各个环节建立财政支出绩效评价体系。财政资金总是处于不断的运动中，在归集过程中，集中归集明显比分阶段归集效率更高；在存货方面，有效的现金管理可以提高资金效率，加强财务控制；在分配环节，预算目标的量化和分类有助于监督和评价财政支出，也可以清晰地衡量预算分配环节的成本和收益；在采购过程中，政府采购制度的实施可以实现分阶段采购方式下无法实现的规模经济；在支付环节，采用电子化集中直接支付方式是提高财政资金绩效的有效途径。因此，财政支出的各个环节都存在绩效问题，应该在财政资金运行的各个环节建立财政支出绩效评价体系。最后，做好财政部门、预算单位、审计和财政监督机构、社会中介机构在财政支出绩效评价中的职责分工和业务分工，多途径加强和推进财政支出绩效评价。
(3)完善评价体系。根据我国的实际情况，建立财政支出绩效评价指标体系必须遵循短期效益与长期效益相结合、定量与定性相结合、统一与专项指标相结合的原则。我国财政支出绩效评价指标体系设置的目标是形成完整的财政支出绩效评价指标数据库。这一索引数据库的形成不仅需要理论研究，也有赖于实践中的逐步改进和完善。根据财政支出绩效评价的层次，在财政支出分类的基础上，分别建立财政支出项目绩效评价、单位财政支出绩效评价、部门财政支出绩效评价和综合财政支出绩效评价的指标数据库。考虑到指标的适用性，各类指标可分为四类:一般指标、特殊指标、补充指标和评价指标。根据指标性质的不同，各类财政支出绩效评价指标分为定量指标和定性指标。
(4)制定评价标准。财政支出绩效评价标准是指基于一定数量的有效样本计算出的标准样本数据，用于衡量和评价财政支出的绩效水平。财政支出绩效评价标准根据可计量性分为定量标准和定性标准。定量标准和定性标准根据标准的价值不同，可分为行业标准、规划标准、经验标准和历史标准；按时效性可分为现行标准和历史标准；根据标准形成的方法可分为测量标准和经验标准；按地区可分为国际标准和国内标准。此外，还可以分为政府标准、社会公共标准和私人机构标准。财政支出绩效评价标准是对绩效的准确衡量，标准的正确选择对财政支出绩效评价的结果有很大影响。评价标准的制定是建立财政支出绩效评价体系的主要环节，也是财政支出绩效评价具体工作面临的重要工作步骤。通过统筹规划设计财政支出绩效评价标准，研究指标与标准的对应关系，研究不同评价对象的标准选择，选择合适的评价标准值。。评价标准值应根据财政支出的性质和类别，按照不同地区、行业和项目规模，通过历史经验、政策标准、数理统计分析、专家评价和公众印象等方法获得。通过各种渠道广泛收集整理各种分类标准数据后，条件成熟时可以研究建立绩效评价标准数据库。标准会随着经济发展和客观环境的变化而不断变化。因此，如何建立和维护更新的标准库也是一项非常重要的工作。为提高相关评价标准的权威性，财政部门和相关部门可效仿企业绩效评价，定期发布相关评价标准。
(5)创新评价方法。好的财政支出绩效评价方法是财政支出绩效评价体系的重要组成部分，对财政支出绩效评价结果的准确性具有决定性影响。目前，理论界提出了许多方法，如成本效益分析法、最小费用法、综合指数法、因子分析法、生产函数法、模糊数学法、方案比较法、历史动态比较法、目标评价法、公众评价法等。其中，《中央部门预算支出绩效评价管理办法(试行)》采用了比较法、因素分析法、公众评价法和成本效益分析法并应用于实践。在市场经济下的公共财政体系框架下，社会效益评价是财政支出绩效评价的核心内容。在现有的评价方法中，既能简单准确地评价财政支出的社会效益，又能满足财政支出绩效评价实际需要的方法有待进一步研究。今后，在财政支出绩效评价方法的研究中，应着眼于增加政府工作和财政资金管理的科学性和公开性，提高政府财政管理的民主性和社会参与性，深入研究公众评价法等适合社会效益评价的基本方法，按照民主、科学、简便、准确的原则创新绩效评价方法。
(6)规范评价流程。国家应统一应遵循的原则，确定评价的重点，明确评价采用的方法，规范评价的基本流程。坚持定性与定量评价、前后评价、定期与定期评价、当前与长期评价、自我评价与外部评价相结合，形成评价体系。设计评价工作的基本程序是:制定工作计划，确定评价对象，发出评价通知；组织专业组，聘请专家，成立评估工作组；制定评价方案，选择评价指标，确定评价方法和标准；发布评估通知；督促各部门开展自我评估，收集和核实数据，开展评估；形成评估报告，做出评估总结；经同级财政部门审核后，予以备案。
(七)评估机构的设立。财政支出绩效评价机构是财政支出绩效评价体系的主体。为了改变目前我国财政支出绩效评价各自为政、缺乏独立性和权威性的状况，使财政支出绩效评价制度化、规范化和法制化，真正形成对规划、决策和管理的监督和制约，应在财政部门设立专门的财政支出绩效评价机构，对全国财政支出绩效评价实施统一管理。同时，在政府各部门设立专门的绩效评价机构，按照全国统一的财政支出绩效评价体系的有关要求，组织对本部门、下属单位和财政支出项目的具体评价。鉴于财政支出绩效评价对财政支出管理的监督作用，需要赋予工作机构和相关人员必要的权力，如在信息查询、数据采集、独立取证、行政处罚建议等方面赋予一些具体的权力。