什么是财政联邦制？
财政分权理论综述
2006-5-18 9:23
关键词:财政分权；财政联邦制；保持市场化
几乎任何一个国家的政府体制都分为几级，通过权力的分配实现区域经济的协调发展是中央政府的重要目标。因此，中央政府与地方政府的财政关系一直是经济学研究的重要课题。国内外相关经济学家从不同角度研究了财政分权问题。所谓财政分权，是指赋予地方政府一定的税权和支出责任范围，允许其自主决定预算支出的规模和结构，使基层地方政府可以自由选择自己需要的政策类型，积极参与社会管理，结果是地方政府可以提供更多更好的服务。财政分权理论不仅在发达国家受到广泛关注，而且被许多发展中国家视为打破中央计划束缚，走上自我持续增长道路的重要手段。
一，传统财政分权理论的基本框架
如果按照新古典经济学的原理，中央政府能够根据居民的偏好、经济中产品和服务的总量以及资源禀赋，充分供给公共产品，从而实现社会福利最大化，那么一个国家就不可能有多级政府，也没有必要讨论财政分权。然而现实是，地方政府不仅存在，而且发挥着巨大的作用。基于此，西方财政分权理论逐渐兴起。传统的财政分权理论以蒂布特在1956年发表的《地方支出的纯粹理论》为标志，随后穆斯格雷夫、奥茨等经济学家对其进行了补充和发展。
传统的财政分权理论在一定程度上解释了财政分权的合理性和必要性。其研究的一个基本问题是如何在各级政府间合理分配各种财政职能和相应的财政工具。核心观点是，如果资源配置的权力更多地向地方政府倾斜，地方政府可以通过地方政府之间的竞争更好地反映纳税人的偏好，从而加强对政府行为的预算约束，在相当程度上改变中央政府不听取地方公民意见的状况。
(A)蒂布特的"足够投票"理论
Tibut (1956)首先从公共产品入手，假设居民可以自由流动，相同偏好和收入水平的居民会自动聚集在一个地方政府周围，居民的流动会带来政府间的竞争。一旦政府达不到要求，居民可以“用脚投票”，搬到自己满意的地区。因此，地方政府要想吸引选民，就必须根据选民的要求供给公共产品。因此，帕累托效率是可以实现的。奥茨和布鲁克纳的实证研究结果也表明，理性居民确实需要比较居住地公共服务的收益与履行纳税义务的成本。在居民的约束下，地方政府提供公共产品的动机最有效。
(二)马斯格雷夫的分权思想
马斯格雷夫(1959)从考察财政三大职能的角度，分析了中央和地方政府存在的合理性和必要性。他认为，中央政府应该负责宏观经济稳定和收入再分配的职能，因为地方政府缺乏足够的财力来控制宏观经济稳定，经济实体的流动性也严重阻碍了地方政府进行收入再分配的尝试；资源分配政策应该根据当地居民的偏好而有所不同。在这方面，地方政府比中央政府更适合，更有利于经济效率和社会福利水平的提高。他还指出，从公共产品供给的效率和分配的公平性来看，中央政府和地方政府之间必要的分权是可行的。这种分权可以通过在各级政府之间分配税收来解决，从而给予地方政府相对独立的权力。
(三)奥茨的分权定理
在《财政联邦制》(1972)一书中，奥茨通过一系列假设提出了公共物品分散提供的比较优势，即奥茨的“分权定理”:对于一种公共物品，如果其消费涉及所有地区的所有人口子集，且该公共物品的单位供给成本对于中央政府和地方政府是相同的。因为与中央政府相比，地方政府更贴近自己的民众，更了解辖区选民的效用和需求。也就是说，如果下级政府能够提供与上级政府相同的公共产品，那么由下级政府提供会更有效率。
由于奥茨三权分立定理的证明是建立在中央政府等分提供公共产品的假设基础上的，这些限制性条件似乎有点强加于他人，难以令人信服。随后的研究进一步解释了这一点。奥茨(1999)指出，在完全信息条件下，中央政府很可能根据不同地方的不同需求提供不同的产出，以实现社会福利最大化。这时候不需要财政分权，但现实情况是，由于信息不对称的客观存在，地方政府比中央政府拥有更多的信息优势。由于一些政治压力，中央政府还限制在一些地方提供比其他地方更高的公共产品和服务。这些因素使得中央政府提供公共产品的假设同样成立。此外，分权与地方政府间公共产品的需求和供给成本差异有关。即使政府供给的公共产品成本相同，只要需求不同，中央政府统一供给带来的福利损失也会随着公共产品需求价格弹性的下降而增加，而大量的实证研究表明，地方政府对公共产品的需求价格弹性恰恰很低。
此外，还有斯蒂格勒的“菜单”理论、特雷西的偏好错误理论和布坎南的分权俱乐部理论。
二，新一代财政分权理论
新一代财政分权理论引入了分权框架下的激励相容和机制设计理论，是当代微观经济学最新进展在财政领域的应用。这种新的分权理论以钱颖一·钱安德罗兰、B·魏因·加斯特和D·e·维尔德辛近年来发表的论文为代表，他们更关心如何设计财政分权。
钱颖一等人(1997)借助新企业理论打开了政府的“黑箱”，从而构建了第二代财政分权理论。他们认为，传统的分权理论只是从地方政府的信息优势来解释分权的好处，而没有充分解释分权的机制，尤其是政府官员忠于职守的假设。其实政府和政府官员都有自己的物质利益。类似于企业管理者，政府官员只要缺乏约束就会寻租。因此，有效的政府结构应该实现官员和当地居民福利之间的激励相容。
在市场化问题上，政府应该提供“积极”和“消极”的激励，并做出某种承诺。前者用于防止政府的掠夺行为，后者用于惩罚软预算约束。在分权状态下，放弃事后的信息使用权，减少底层决策者与高层领导之间的信息传递，限制上层权限，对地方政府会有正向激励。另一方面，简政放权也有助于硬化地方政府的预算约束。在“维护市场的联邦制”下，银行控制信贷，但地方政府无权干预，因此政府无法通过无限借钱来保护落后企业，这导致了预算约束的硬化。此外，政府间的竞争也限制了地方政府随意干预市场，地区政府间的竞争限制了官员的掠夺行为，因为要素(尤其是外资)可以通过流动避开地方政府的过渡性管辖，要素流动也增加了地方政府补贴落后企业的成本。
新一代财政分权理论对财政联邦制的可持续性做了进一步的研究，成为其理论的重要组成部分。钱颖一等人指出，财政分权有助于政府可靠地维持市场，但要达到这一效果，联邦制政策的实施必须是可持续的。这种可持续性要求政府有自我执行机制来保证，政府官员必须有遵守联邦主义规则的激励。并指出，要使财政联邦制发挥持续稳定的作用，必须具备两点:一是必须赋予中央政府足够的资源来监督下级政府规避责任；同时，地方政府必须有监督手段，一致反对中央政府滥用权力。
三、财政分权理论的最新发展
从全球范围来看，去中心化已经成为一个大趋势。当然，对分权理论的研究已经超越了金融领域，越来越关注其对其他社会和经济的影响，主要表现在以下几个方面:
(一)实验联邦主义和制度创新
奥茨指出，在不完全信息下，地方政府可以通过边做边学的方式，从解决社会和经济问题的各种实验中获得潜在利益。由于地方政府更了解当地居民的偏好和资源条件，在财政分权下，地方政府可能会找到适合地方政府的制度安排，其中蕴含的制度知识可能会通过地方政府间的竞争扩散出去，从而间接推动其他地方的制度创新。就这样，通过各地之间开展的各种制度创新实验，最终推动了公共政策制定的“技术进步”。这也是很多国家将原本由中央政府掌握的社会保障权下放到地方政府，进行福利改革的原因之一。他们承认原有社会保障福利制度的失败，希望在“地方政府”的帮助下，找到一种新的能够发挥作用的社会保障制度。
目前，实验联邦主义的理论仍然缺乏，难以指导实证研究。当然，当地方政府采取一项新政策时，会产生有用的信息，带来信息的正外部性(Strumpf，1997)。因此，也会削弱地方政府制度创新的内在动力。从这个角度来说，我们不确定集权还是分权能带来更多的制度创新。这个时候，中央政府的转移支付政策就很重要了。中央政府可以通过转移支付调节地方政府制度创新的收益和成本，保证地方政府创新的动力。
财政权力下放和官员腐败
RaymondFisman和RobertaGatti指出，近年来，一些经济学家也从政治经济学的角度对财政分权进行了研究，财政分权与政府官员腐败之间的关系在制度设计上引起了很大争议。现有的一些理论认为两者之间有很强的关系:布恩南和布坎南(1980)强调政府间竞争会减少政府官员在提供公共服务过程中的寻租。Jinetal (1999)认为地方政府之间的竞争会抑制它们制定政策来干预和扭曲资源配置。PerssonandTabellini(2000)认为，在分权制下，政府官员作为代理人，必须在单个辖区内负责一项具体的任务，因此对他们的绩效进行评估要容易得多，他们的努力和报酬可以直接挂钩。这种制度设计使政府官员直接对自己的行为负责，使他们更愿意承担责任，可以提高他们的绩效。在集权的情况下，很难对政府官员的业绩进行评估，这就很难将他们的努力与回报挂钩，腐败的可能性就更大了。然而，这些理论缺乏相关的实证研究。RaymondFisman和RobertaGatti(2002)通过系统的实证研究调查了它们之间的关系。他们认为财政分权的形式对遏制政府官员的腐败有很大作用，政府间财政支出的分权会带来较低的官员腐败。
(C)财政分权对环境质量的影响
通过财政分权，地方政府以分权的方式提供公共产品的思想在理论和实践中得到了广泛的认同，但也带来了一个不容忽视的问题，即分权下地方政府的竞争会导致环境质量的下降。在分权体制下，为了吸引企业投资，地方政府往往采取降低税负的策略。收入的减少可能导致公共产品支出的下降，从而使公共服务的产出达不到帕累托水平。公共服务下降的一个重要方面是环境质量的下降:为了发展社区的经济，地方政府会降低环境质量标准，以降低辖区内企业的治污成本，结果是区域间的政府竞争导致环境过度恶化。因此，建议环境问题由中央政府统一控制，避免地方政府竞争的不利影响。但里夫林指出，分税制改革可以削弱地方政府竞争的不良后果，其思路是将增值税作为地方享受的* * *税。由于增值税是作为企业经营活动的结果而征收的，如果地方政府* * *享受这种税收，那么个别地方政府就没有必要通过降低税率来吸引投资者。对于所有司法管辖区，增值税的税收负担是一致的。
但在奥茨等人的理论模型中，地方政府不仅为当地居民提供公共产品进行消费，还为企业和居民提供公共投入，可以提高当地企业的生产效率，改善当地的环境质量。所以地方政府竞争带来的利弊是有条件的。如果地方政府真正代表选民的利益，那么就应该考虑选民对环境质量的偏好，选民应该在均衡中选择一个环境质量和就业水平的适当组合。
四。总结和评论
西方财政分权理论对政府间分权的合理性和必要性、财政职能和财政工具在政府间的分配、政府维护市场的激励机制设计、联邦制的可持续性等问题进行了全面深入的探讨。特别是随着前计划国家和发达国家的经济转型，财政分权理论日益受到重视，讨论的内容不再局限于财政领域，而是更多地考虑了财政分权对其他社会经济问题的影响，如环境质量问题、福利改革等。由于财政分权带来的种种影响，单纯说绝对分权或绝对集权制是不科学的。而是要通过集权和分权的合理设置，使财政体制和谐有效地运行，中央和地方政府在各司其职的同时充分调动积极性。
集权的财政体制不利于制度创新和公共产品的供给。中国1994年的分税制改革已经充分说明了这一点(虽然经济学家对中国经济增长是否与财政分权正相关的研究还存在分歧)，但中国1994年的税制改革并不是真正的分权制。因为目前各级政府的职能还没有理顺，中央政府仍然拥有制定政策的主动权，甚至可以随意修改游戏规则，尽管财政“缺位”、“越位”、“错位”的现象普遍存在。政府间金融关系缺乏明确的法律基础，使中央政府能够在金融体系改革中采取更大的主动。此外，我国目前的民主决策机制并不完善，几乎所有金融竞争措施的实施都主要表现在地区政府的行为上，而不是真正民主意志和利益的体现。此外，现行的户籍管理制度也使得居民难以“用脚投票”，容易离开所居住的辖区，导致我国各级政府公共支出结构和支出水平趋于合理的机制难以实施。未来财政体制改革的重点仍将是:进一步理顺政府职能，科学划分各级政府事权、财权、税权边界，减少甚至消除财政“缺位”、“越位”、“错位”现象；中央政府应逐步建立各级政府间的有效协调机制，即在政府间建立规模合理的公平补偿机制；在保证中央政府有足够资源提供纯公共产品和进行宏观调控的前提下，应不断弱化上级政府行政命令的干预，逐步将各级政府决策的经济成果内化，逐步增加地方政府在中央政府中的代表性，既让下级政府充分表达意见，又有下级政府抵御上级政府掠夺能力的机制。