从委托代理理论看如何反腐败
关键词:政府采购；委托代理人；管理
第一，政府采购中的委托代理链
政府采购涉及的利益相关者主要包括纳税人、付款人、各级政府、各级财政部门、主管部门、行政事业单位和供应商。在集中采购运行机制下，上述利益相关者形成以下委托代理关系，在政府采购管理过程中形成一条委托代理链:(1)在这条委托代理链的顶端是委托人——政府采购资金的提供者(纳税人)，纳税人通过法定程序将公共资金委托给政府这一国家公共事务的管理机构。这样就形成了纳税人-政府一级代理关系。(2)由于政府管理的领域非常广泛，不可能面面俱到，所以我们按照事权划分职能，进一步将财政管理职能委托给财政部门。这样就形成了政府和财政部门两级代理关系。(3)财政部门主要负责政府采购法律政策的制定和监督、供应商资格标准的制定和审查、采购官员的培训和管理、采购信息的发布、采购统计和公布等工作。财政部门不能包办一切，所以下放政府采购管理，在其内部设立专门机构(如政府采购中心)，将人大审议通过的采购预算项目委托政府采购机构进行招标或非招标采购。这样就形成了财政部门和专门的政府采购机构之间的三级代理关系。(4)最后，具体的政府采购活动由具有专门知识的政府采购官员实施，从而在政府采购官员和专门的政府采购机构之间形成四级代理关系。
综上所述，政府采购过程中一般会形成“纳税人-政府-财政部门-专门的政府采购机构-采购官员”的漫长四级委托代理链条。在这个委托代理链的顶端是纳税人，纳税人是政府采购资金的提供者，采购官员是最终代理人。而纳税人作为最初的委托人，在这个过程中实际上并没有相应的决策权和管理权。它既不能在市场上做出采购决策，签订合同，也不能从中获利。所以，在这个链条中真正起决定性作用的，其实是拥有专业知识，具体负责采购活动的政府采购官员，他与供应商进行买卖。政府采购官员是理性经济人，他也追求自身利益的最大化。当与委托人的利益发生冲突时，他不能严格执行政府采购法律法规，保证政府采购职能的不折不扣地实现。正是由于政府采购中多级代理关系形成的委托代理链的存在，才会因为各级代理人与委托人之间的效用函数不一致而产生委托代理问题，自然导致委托人与代理人之间的激励不相容。
二，政府采购中委托代理问题的成因分析
政府采购中的委托代理问题实质上是公共权力委托代理问题的失败，其主要原因如下:
(一)严重的信息不对称
在公共权力的委托代理运行中，谁掌握了更多关于公共权力运行的信息，谁就在这种隐含的委托代理契约及其实施中具有潜在的优势。由于政府采购的专业性很强，代理人尤其是政府采购官员作为政府采购方案的提出者，一般比委托人拥有更多的私人信息，委托人要获得专业性很强的政府采购信息，必须付出比代理人高得多的成本。另外，委托人很难观察到代理人之间的勾结，即使能观察到，也要付出很大的代价。因此，在政府采购中，委托人的决策往往受制于作为信息提供者的代理人，采购的范围、方式和限额标准实际上是由代理人决定的。可见，这种信息不对称为代理人提供了偏离委托人委托目标的可能性。
(B)合同不完整
委托代理关系本质上是一种契约关系。在实施政府采购的过程中，委托人和代理人可以通过签订合同来规范自己的行为。政府采购过程中的委托代理关系是以长期合同的形式存在的，是不完全的，不可能预测所有可能的情况，也不能规定各种情况下各方的责任。此外，职能组织的官员不可能像企业那样以程序性和有规律的方式重复他们的产品，因此必须给予官员处置产品的充分自由。比如，有些法律法规在政策执行的每个阶段都需要解释，但又不能非常详细，所以在执行过程中就会偏离法律本意。在政府、财政部门、专门采购机构、采购官员和供应商之间信息不对称的情况下，代理人可以通过自己掌握的信息寻求个人效用的最大化，在政府采购中利用不完全契约和流动权，从而损害纳税人的利益。
(三)政府采购中委托人监督的机会主义和委托代理的失灵
为了保证政府或采购官员按照自己的意愿行使采购权，委托人必须对采购权的委托代理运行进行监督。但由于这部分委托给采购官员的采购权力从私人产品变成了公共产品，采购权力的委托代理运作具有很大的外部性，导致委托人对采购权力代理人的监督不力。原因如下:
1.监管成本高
在纳税人、政府、财政部门、专门的政府采购机构和采购官员之间，采购权力被多层委托，随着委托代理链条的增加，采购权力的实施和监督成本也相应增加。
2.主管的机会主义行为
因为购买力的委托人是纳税人，而每个人在公共领域的私权都是有限的，所以每个委托人都没有监督的积极性。主要原因有:第一，购买力委托代理运作的失败给社会造成了巨大的损失，但平均分配给每个委托人的相对较少。其次，每个委托人监督采购权的执行是需要时间和精力的，这部分的机会成本对自己来说是非常大的。即使他监管得很好，能够保证采购官员按照所有委托人的意愿执行采购权力，或者查处采购官员的腐败行为，但他从中获得的利益却微乎其微。这对每一个符合理性经济人本性的委托人来说都是得不偿失的。这样，监督者就没有监督的积极性，也不会想尽办法降低或提高监督的成本。所以大家都会采取投机取巧的行为，希望别人监督，自己就“搭便车”享受成功，导致无人监督。最后，在多个委托人的情况下，不同的委托人享有不同的信息，多个委托人很难就合作利益的分配达成一致，因此很难在大多数委托人中采取监督的选择性激励政策。
综上所述，正是由于信息不对称、契约不完全和监管的机会主义，政府采购过程中形成的委托代理关系才会造成代理失效问题，这就使得将采购官员对个人财富的需求与供应商对自身利益的激励结合起来，通过寻租实现各自利益的最大化成为现实。