论文大纲

摘要:本文以社会学理性选择理论的代表人物科尔曼的信任理论为基础，对我国政府与非营利组织之间的信任关系进行了深入分析。文章认为，由于政府依赖非营利组织帮助其解决社会问题，并在一定程度上参与公共管理，因此需要给予非营利组织信任。但是，如果非营利组织的行为超出了政府的预期范围，政府就会遭受损失。政府对于是否应该信任非营利组织持矛盾态度。在这种情况下，政府通过建立某种社会结构，建立严格的准入制度和奖惩机制来监督和制约非营利组织的运作。这两种维持信任机制的实施，大大增加了非营利组织值得政府信任的概率。这是中国非营利组织快速成长的重要原因之一。

关键词:非营利组织/信任/理性选择

自20世纪70年代以来，政府与非营利组织的关系一直是非营利部门研究的重要课题。一些学者试图通过国际比较，从宏观层面提出政府与非营利组织关系的类型模型。[1]有学者深入分析了政府与非营利组织的利弊，进而指出了政府与非营利组织合作关系的内在逻辑。[2]这些研究涉及政府与非营利组织互动过程中的政策模式、法律框架、经济过程和控制方式，但对政府与非营利组织之间的信任关系关注不够。事实上，相对于政府的设立条件和运作规则、财税政策等具体内容，两个机构之间的信任关系处于更基础、但更重要的层面。因为对非营利组织的信任程度，往往决定了政府在政策层面赋予非营利组织的行动权的大小，也决定了非营利组织在制度层面从社会获得的资源量。从这个角度来看，政府对非营利组织的政策只是某种程度上这种信任关系的反映。正如伯纳德·巴伯所说，“虽然信任只是社会控制中的一个工具，但它在所有的社会系统中都是无处不在的，也是重要的。如果权力要在社会控制中充分甚至最大限度地发挥作用，就必须有对它的信任。”[3](P31)

中国是一个权力中心决定制度安排基本框架，遵循自上而下制度变迁原则的国家。在政府与非营利部门的互动过程中，两者处于明显的不对等权力地位。“在所有的社会制度安排中，政府是最重要的一个。作为合法使用强制力的垄断者，国家虽然不能决定一个制度如何运作，但有权力决定什么样的制度会存在。”[4](P377)政府对非营利组织的信任从根本上决定了它们之间的关系模式，进而直接影响非营利组织的制度环境和行动权利。因此，研究这一课题就显得尤为重要。本文试图以社会学理性选择理论的重要代表詹姆斯·科尔曼为分析框架，分析政府与非营利组织之间的信任关系，从而进一步深化研究。

一、委托人与受托人:科尔曼的信任理论

1.包含委托人和受托人之间的信任关系。

信任是社会科学中一个非常重要的概念。社会学、心理学和经济学都对这个问题表示了关注。学者们对信任有各种各样的定义。社会学对信任的关注可以追溯到埃米尔·杜尔凯姆对社会团结的分析[5]以及马克斯·韦伯对“特殊信任”和“普遍信任”的区分。[6]但直到20世纪70年代，社会学才开始把信任作为社会学的一个专题来研究。

科尔曼作为理性选择理论的代表，将信任视为两个理性行动者之间的博弈和互动过程，并根据行动者的主动性和被动性将互动双方划分为委托人和受托人。[7](P99-125)他认为，最简单的信托关系包括两个行为者:委托人和受托人。他假设的前提是两个人都是有目的的行动者，他们的目的是满足他们的个人利益。委托人总是面临着要不要信任受托人的问题，受托人也面临着要不要信守承诺的选择。在某些情况下，受托人可以通过违背承诺来获利。因此，信任行为是一种使委托人处于不利地位的行为。由于信任受托人，在一定条件下，委托人无法控制自己的行为。如果受托人利用了这一劣势，委托人的利益就会受到损失。同时，科尔曼认为，信任行为意味着风险。因为在现实生活中，构成社会行动的各种交易(注:科尔曼这里所说的“交易”不仅指市场中的交换行为，还指社会生活中人们的社会交换行为。)往往不是马上就能完成的。在某些情况下，参与交易的一方提供服务或交付货物(注:科尔曼这里的“服务”和“货物”也应从更广泛的意义上理解，实际上是指与该行动相关的所有资源。)后来，对方就可以做出相应的回应了。由于信任的给予存在时滞，受托人会在未来某一时刻采取事先约定的行动，这就对委托人的早期行为造成了风险。作为理性行为者，人们会采取各种措施来缓解时滞带来的风险。(注:科尔曼认为，这些手段包括:一是使用中的干预，即A把钱交给一个中介，在B交付了应该提供的货物后，中介把A的钱转给B..其次，在商品交易中，作为买方的受托人通常会向卖方提供由他人担保的支票。第三，签合同。其特点是承诺明确，受法律保护，对违约方进行制裁。参见詹姆斯·科尔曼，方登译:《社会理论的基础》(上)，社会科学文献出版社，1990，第107页。)

科尔曼的分析表明，委托人决定是否给予信任的过程适用于决策理论中风险条件下的决策模式。因为他假设行动者是理性的，所以委托人和受托人的行动可以从博弈论的角度来考虑。委托人必须决定是否信任受托人。如果受托人不可靠，委托人的信任就会导致损失。如果受托人可靠，委托人拒绝信任，也会造成损失。受托人也面临着遵守或违背诺言的选择。以下分别分析。

2.对客户行为的分析

科尔曼开发了一个公式来描述给予或不给予信任的条件。他认为，为了在风险条件下实现个人利益最大化，委托人必须在拒绝信任和给予信任之间做出选择。客户的预期收益等于可能收益(G)和成功概率(P)的乘积减去可能损失(L)和失败概率(1-P)的乘积。如果被减数大于被减数，即成功概率与失败概率之比大于可能损失与可能收益之比，即p/(1-p) > l/g，理性的行动者应该给予信任。

科尔曼认为，在这个公式中，最重要的是受托人的可靠概率P、可能的损失L和可能的收益G。这三个值的大小与客户端关于它们的信息密切相关。在某些情况下，客户清楚可能的损失，而在另一些情况下，则不清楚。给予信任可能获得的好处，人们有时知道，有时不知道。在这三个因素中，受托人可信的概率是最难找出的。客户对概率的主观估计越接近客观概率，做出错误决策的可能性就越小。为了做出正确的决策，客户必须充分利用信息，尽可能多地收集信息。科尔曼认为，可能的损失和收益的大小也影响客户寻求信息的范围和努力。给予信任可能造成的损失或收益越大，委托人就越会试图寻求信息来判断受托人的可信任度。

3.受托人行为分析

科尔曼认为，在信托关系中，受托人的行为非常重要。他可以在遵守诺言和违背诺言之间做出选择。关键问题在于如何约束受托人的行为。科尔曼列举了三种方法:第一种方法，用无形的道德观念来约束人的行为，这种方法比较弱。第二种方法是惩罚受托人的违约行为。社会内部要有规范，有法律，有惩罚手段。委托人在决定是否信任受托人时，不仅要考虑受托人的可信赖性，还要注意惩罚措施的效果。第三种方式是使守信的受托人受益于委托人或其他利害关系人的信任，即有守信的正向激励。科尔曼认为，在涉及社会信任或政治信任的行动中，这种正向激励非常重要，因为没有直接的赔偿责任。在这种情况下，应该创造一种社会结构，在这种结构中，受托人只有信守承诺才能受益。这种社会结构的主要形式是关系密切的组织(如行业协会、同业公会等。)，法律合同等法律规定。在意识到信守承诺的好处后，受托人会精心策划一些行动来赢得委托人的信任。此外，科尔曼还关注交易次数对受托人行为的影响。他认为，在一次性交易中，受托人违约的损失较小，更容易违约，而在重复、连续的交易中，受托人违约的损失较大，受托人更有可能信守承诺。

简而言之，持续信任的过程可以简单描述为:委托人首先决定是否给予信任，在这个过程中，他会收集到受托人的很多信息。如果委托人认为受托人的信誉对自己的利益影响很大，他也会试图建立一些社会规范和制度来提高受托人的信任度。当寻找信息结束后，客户应该决定是否信任受托人。如果委托人决定给予信任，那么受托人面临的问题就是决定是否保留信用。如果受托人受到道德约束，或者担心违约后的惩罚，他就会信守承诺。促使受托人信守承诺的另一个重要方式是委托人让受托人意识到信守承诺的好处。当受托人意识到取得委托人的信任会给他带来利益时，他会向委托人提供相关信息，促使委托人相信自己。第一轮信任行为结束后，委托人会根据受托人的表现修正自己对受托人可信任度的估计，然后决定下一步的行动，长期的博弈行为就这样继续下去。

二、政府与非营利组织之间的信任关系:理性选择理论的应用

科尔曼对信任的研究为我们提供了一个概念性的工具和一个分析框架，让我们可以更深入地分析政府与非营利组织之间的信任关系，而不仅仅停留在现状的描述或者分析过程缺失的归纳。在科尔曼的理论中，他把委托人和受托人看作是一种自愿的协商和交易，而没有注意到委托人和受托人之间的权力关系对信任的影响。(注:这与新制度经济学对科尔曼的影响密切相关。系统是如何产生的是一个复杂的问题，在这个问题上有不同的理论。在一个极端，可以认为制度是在决策者自利的基础上“自发”产生的。在另一个极端，这个系统可能完全由一个中央机构来组织。总的来说，新制度经济学的支持者倾向于制度结构自发产生的假设(进化理性主义)。参见Eirik G.Furubon和RudolfRicher的《新制度经济学:一个评价》，载于Philubboton和Richter的《新制度经济学》，孙经纬译，上海财经大学出版社，1998，第3页。)当我们分析中国社会中政府与非营利组织之间的信任关系时，值得注意的是，在中国，政府作为信任的委托人，具有单方强制力。正如韦伯所指出的，国家的重要特征是它是“垄断合法暴力和强制机构的统治集团”，是合法使用暴力的组织，是使用暴力“权利”的唯一来源。[8](P730)同时，国家提供的基本服务是游戏的基本规则。[9]强制性权力和制定规则的特殊地位使政府在政治权力和资源配置权力的对比中处于绝对优势地位。

由于几千年中央集权的历史传统，中国的非营利部门不发达。1949之后，国家通过一系列政策将重要的经济和社会资源集中在自己手中，确立了在社会生活中的绝对主导地位。甚至可以说，到了50年代中后期，一个相对独立的、具有一定自主性的社会领域已经不复存在。自[10](P242)1990以来，我国非营利组织的形成和发展是在政府职能转变和权利让渡的前提下发生的。从这个角度出发，我们可以把政府和非营利组织视为科尔曼分析框架中的委托人和受托人，可以把政府对非营利组织存在和发展的允许和鼓励视为政府对非营利组织的信任。(注:当然，在不同社会的政治结构中，政府决定非营利组织生存的权利是不同的。比如在美国，政府无权干预非营利组织的很多活动，因为宪法赋予了他们更大的自主权。但中国的情况不同。由于权力集中在政府手中，我认为在研究中国的非营利组织时，政府可以被视为委托人。而且，这种信任关系是反复的、持续的。科尔曼的信任理论有助于我们理解政府信任非营利组织的内在逻辑。具体来说，这种信任关系具有以下特点:第一，在政府作为委托人的预期中，发展非营利组织可能带来的收益(即科尔曼计算公式中的G)是很大的。因此，政府非常需要给予信任。科尔曼在研究信任行为时观察到，对于信任需求不同的行为者，信任行为所包含的可能收益或损失是不同的。有些演员迫切需要信任他人。比如，有些处于绝望中的人对信任有着极其强烈的需求，因为没有外援他们无法走出困境。在这种情况下，可能的收益对演员来说是很有吸引力的。[11](p 116)

1990以来，随着经济体制的转轨和社会结构的整体转型，中国的政府治理模式和公共服务体系，包括社会保障和教育，都面临着结构调整。在政府治理模式上，政府开始从“全能”政府向“有限”政府和“服务型”政府转变。政府机构的规模越来越小，政府的作用范围逐渐缩小。在社会保障制度方面，中国最重要的特征是从国家为中心的模式向福利多元化模式的转变。[12]在原有体制下，国家垄断了绝大部分社会资源，在国民福利的提供中起着绝对的主导作用。然而，长期以来，政府对民众的福利承诺与政府的实际供给能力之间存在较大差距。特别是计划经济向市场经济的转型，直接改变了原有福利模式所依赖的制度基础。当政府的财政能力远远不能履行其对人民的福利承诺时，政府开始积极寻求改革的替代策略。在这种制度背景下，非营利部门作为政府职能和公共服务的替代提供者，开始受到政府部门的广泛关注。因为政府期望非营利组织获得民间资源，参与公共事务的管理，甚至在某种程度上对非营利部门掌握的资源形成依赖，所以需要给予非营利组织信任。

其次，如果非营利组织的行为超出了政府的预期范围，政府就会遭受损失。因此，政府对非营利组织的信任是一种有风险的行为。政府与非营利组织之间存在一定程度的委托代理关系。因为非营利组织的利益和目标可能与政府不同，政府越是向非营利组织放权，非营利组织的利益和目标与政府的差距就越远，政府实施项目的难度就越大。非营利组织的出现，意味着在政府的控制领域之外，出现了一股体制外的新生力量。这类组织虽然以公益的形式出现，但如果没有足够的信息披露和监督机制，政府可能很难准确判断非营利组织的生存和发展对中国社会的影响。在这种情况下，我们说政府把信任交给非营利组织是有风险的。

因此，政府是否应该给予非营利组织信任是矛盾的:一方面依赖非营利组织获取资源，帮助其解决社会问题，缓解合法性危机；另一方面，他们担心新的外部力量的出现会不利于社会管理。政府对资源的需求和对社会控制的需求之间存在持续的冲突。【13】在科尔曼看来，在影响信任给予的三个因素中，受托人值得信任的概率P是最难理解的。但这是决定是否给予信任的关键。因为政府的信任行为可能涉及的利益或损失是非常大的，为了做出准确的判断，政府会尽最大努力收集相关信息来判断非营利组织的可信赖性。从我国关于非营利组织产生和运作的相关制度可以看出，政府主要采用了两套机制来提高非营利组织的可信赖度，即科尔曼信任公式中受托人可信赖度的P值。一是政府通过垄断权力直接任命现任或退休的政府官员为非营利组织的负责人，并在第一次信托行为后根据其表现保留随时撤销信托(即更换非营利组织负责人)的权利。这是基于个人对政府官员的信任。我们可以从中国非营利组织的运作中观察到，相当多的非营利组织由政府官员直接领导。1994年，政府考虑到直接任命政府官员担任非营利组织负责人可能会影响参与者对非营利组织合法性的判断，于是出台了相关法规(民社函[1994]第123号)，规定主管部门负责人不能担任社团负责人。鉴于这一规定，在实践中，大多数非营利组织，特别是从政府部门分离出来的非营利组织，现在都是由退休的党政官员担任负责人。我们可以设想，如果非营利组织由一个真实的民间人士担任负责人，那么政府只能通过建立一定的社会结构来约束和监督非营利组织的运作，并在第一次信任行为实施后，通过反复的博弈过程来判断非营利组织的负责人是否值得信任。虽然政府作为委托人，在意识到受托人不值得信任时，可以对非营利组织进行处罚或撤销其信托，但第一次信托行为仍然存在风险。如果由现任官员或退休党政干部掌管非营利组织，对于政府来说，信任受托人的概率可以大大提高。因为这些人多年来都是党和政府的中坚力量，在过去一次次博弈的过程中，这些人在党性和忠诚度上都被证明是值得信赖的。让他们直接负责非营利组织的运作，可以最大限度地减少故意隐藏和扭曲信息的机会主义行为。所以科尔曼公式中的P值可以大大提高，从而促使政府给予信任。同时，由于权力结构中的垄断地位，政府几乎完全控制了对受托人——非营利组织的惩罚和奖励，这使得非营利组织的负责人意识到，只有保持对委托人的忠诚，信守承诺，才能在重复交易中获益。正向激励和惩罚机制的双重存在进一步促使非营利组织的负责人进行维护信用的行为。

第二，建立社会结构，建立严格的奖惩制度，对非营利组织的运作进行监督和制约。这是基于制度上的信任。由于政府是一个具有垄断权力的特殊组织，可以单方面制定游戏规则，因此它会创造一种社会结构来惩罚非营利组织的违约行为，奖励其遵守信用的行为。从9月1950《社会团体登记暂行办法》、10月1989《社会团体登记管理条例》到6月1998、1998新《社会团体登记管理条例》。

《社会团体登记管理条例》确立了“双层管理体制”，规定社会团体的管理由组织管理机关和业务主管部门共同承担。现阶段，中国的组织由中华人民共和国民政部和县级以上地方民政部门管理。业务主管部门是直接指导和管理社团业务活动的政府机关。民政部门依法承担社团登记管理和监督管理职责，业务主管部门重点负责社团的业务指导和具体日常管理。民政部门和业务主管部门在社团管理中应当各司其职，相互配合。所谓分级管理，是指不同级别的社团根据会员分布、活动地域范围等实际情况，由不同级别的登记管理机关进行管理。政府通过双重分级管理体制，将社会组织几乎所有的日常活动纳入政府管理体系，尽可能削弱社会组织的决策权。随着业务主管部门对社团的情况更加熟悉和了解，政府通过委托这个更了解信息、值得信赖的第三方，可以获得尽可能多的有效信息。

政府通过尽可能将非营利组织的所有活动掌握在管理部门手中，扩大了信息收集的范围。社区管理分为登记管理、日常管理和监督管理三种形式，涉及社区管理机关和业务部门制定法律法规、检查指导日常活动、调整内部组织结构和社会组织内部人事管理。《社会团体登记管理条例》除了列举法律法规外，规定了管理机关和业务主管机关的巨大权力，还采用剩余法，将无穷无尽的内容纳入管理机关的管理范围。“总之，社会组织的日常管理极其丰富，包括人事管理、财务管理、业务活动管理、党组织管理等各个方面。随着社区管理实践的不断深入，日常管理活动的内容将不断拓展。[14](P45)在对社团活动的管理中，“对社会组织的业务管理要认真严格地管理和引导，防止疏漏和偏差”。[14](P88)

政府还通过规定年度检查制度和定期不定期检查制度，增加了信息收集的频率，缩短了信息传递和反馈的时间差。为了配合和完善监管制度，国家还赋予了社区管理部门根据随时发现的漏洞对制度进行修改和补充的权力。根据规定，社团的管理机关和业务部门可以根据社团发展变化的客观需要，适时制定新的政策法规，不断完善和具体化有关公民社团和活动的法律法规。业务主管部门是国家在该领域的方针、政策和法规的直接制定者和执行者。因此，这些原则、政策和规定最有解释权。此外，业务主管部门也是该领域或行业业务发展方向的规划者和策划者。[14](P44)

由于实行了基于个人信任和机构信任的两套机制来维持信任，政府认为预期收益将远远超过损失，因此可以给予非营利组织信任，这也是我国非营利组织短期内快速增长的重要原因之一。如果政府不通过权力直接任命现任或退休官员为非营利组织的负责人，那么政府对受托人的判断只能通过创造某种社会结构来实现。相对来说受托人可靠的概率会降低。在这种情况下，政府可能决定不给予信任。

本文对中国社会中政府与非营利组织关系的分析，侧重于从理性选择的角度分析中国政府与非营利组织之间信任关系的逻辑成因，而没有对这种信任关系的后果和合法性进行规范性解释。其实从前面的分析可以看出，在中国，政府对非营利组织的信任度很低，所以有这么复杂的规则来约束。这些社会结构的建立不仅提高了非营利组织的公信力概率，也对其自主性和组织绩效产生了负面影响。限于篇幅，这些问题将在其他研究中进一步讨论。(注:参见田凯:约束不一致与组织运作——中国慈善组织与政府关系的个案研究[M]，商务印书馆，2004年。)

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仅供参考，请大家自己学习。

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