关于公共政策执行的论文题目,具有上有政策下有对策的方向。

“上有政策,下有对策”是我国公共政策体系不完善的真实反映。这种现象是由于我国公共政策的主体功能没有充分发挥,导致政令不合理、政策执行不到位等问题。本文在深入分析“上有政策,下有对策”现象的基础上,结合我国高度集权的政治经济体制的弊端,从各个方面探讨了造成这一现象的原因,并根据我国具体国情提出了公共政策执行中存在的问题,以确保公共政策的有效实现。

关键词:表现形式原因对策

一、“上有政策,下有对策”的定义

什么是政策领导力?具体来说,所谓政策,一般是指政党、政府或团体为实现既定路线、目标和任务,动员或约束社会力量所采用的战略原则和行动准则。而领导力是指个体领导者(或领导群体)通过说服或榜样激励某一群体,以达到领导者自身和追随者相同目标的过程。

在我看来,政策领导力是在政策的引导、规范、管理和控制下,能够使人们自觉调整行为,满足政策要求,实现预期政策目标的强大领导力量。

政策领导力是一种强大的领导力量,包括影响力、执行力和有效性。影响力是指领导者根据政策的要求,有效地影响和改变领导者的心理和行为,并以其身份和人格特征对组织产生长期影响的能力。影响力是政策领导力的基础。只有在强有力的影响下,人们才有可能按照政策的要求开展相关活动,实现组织目标。

执行力是指政策执行者通过一定的组织形式,将政策意识形态的内容转化为实际效果,运用各种政策资源,解释和实施服务宣传等行动,从而实现既定政策目标的能力。执行力是政策领导力的核心。不落实,政策就成了一句空话。只有将政策付诸实践,才能充分发挥政策领导的作用,保证政策目标的实现。

有效性是指领导者在领导活动中发挥有利作用时实施领导行为的能力、工作状态和取得有效结果的能力。有效性是政策领导力的保证,是衡量领导力程度的重要尺度,是推动政策改进的重要力量。

影响力、执行力和有效性密不可分,贯穿于政策领导的全过程。在这三种力量的共同作用下,政策领导才能实现良性运行。

“上有政策,下有对策”本质上是把上级政策肢解曲解为己用,实现狭隘的地方部门利益,甚至个人利益。本质上是一种消极的政策适应,是对原有政策的背离。

二是“上有政策,下有对策”现象的表现

当前,“上有政策,下有对策”的现象在现实中各有不同,具体表现为六种情况:对中央推动科学发展重大决策部署的“替代性”执行、“选择性”执行、“附加性”执行、“象征性”执行、“欺骗性”执行、“对抗性”执行。

第一,“另类”执行上级政策。

一些地方表面上出台了落实上级政策的措施,实际上却实施了与之相悖的方案,使得上级政策失效。比如,为了控制房价过快上涨,国家多次推出各种措施,但面对频繁的红灯,一些地方政府不是想着如何降温,而是采取各种方法“拆除宏观调控政策”,企图蒙混过关。有的采用“混淆法”。同一个城市的房价,这个部门说涨了,那个部门说跌了。他们用不同的统计口径,寻找能证明其控制成果的“政绩”,并大肆宣传。有的有选择地发布数据,向社会发布一些无关的控制数据。至于城市存量土地,有多少土地被开发商囤积,有多少逾期开发对房地产走势至关重要,则讳莫如深;有的采取“虚转实”的方式,中央调控政策越来越清晰细化。相反,一些地方政府出台的“实施细则”操作性不强,没有检查考核标准。宏观调控的实施在一些地方已经成为一个从会议到会议,从政策到政策,从文件到文件的过程。

二是“选择性”执行上级政策。

一些地方政府在执行上级政策时故意曲解政策精神和内容,选择政策中对本地区、本部门乃至执行者有利的部分去执行,断章取义,各取所需。比如,一些地方政府在实施煤炭生产政策时,注重煤炭开采带来的经济效益、煤炭开采经济带来的政绩以及煤炭开采经济对地方财政的贡献,这些政策执行到位。但与此同时,煤矿生产政策要求地方政府合理利用矿产资源,防止乱采滥挖,保护环境,重视人员的安全培训。由于经济效益不明显,得不到高管的重视,有的地方甚至置之不理,导致资源枯竭、矿难频发,影响了国家和平、经济发展、社会和谐和人民稳定。

三是“象征性”执行上级政策。

有些地方在执行上级政策的过程中,“不求神的相似,只求形似”。表面上是不折不扣地执行政策,实际上是“修改”上级政策,“先上车,后买票”,甚至置若罔闻,上车不买票,造成既成事实。比如国家安全生产法要求所有煤矿证照齐全,要求各地监管部门严格审批证照,加大检查力度,杜绝无证开采。然而,许多发生矿难的煤矿被发现证照不全、无证经营或一证多井,或以资源整合的名义保留本应关闭的矿井,煤矿企业甚至以矿井整合代替资源整合。这说明当地政府的监管部门没有很好地履行检查监督职责,甚至和矿主一起作弊,以应付上级的检查。无数血淋淋的教训表明,矿难频发的罪魁祸首就是当面执行上级安全生产监管政策,背后令行禁止。

第四,“追加”执行上级政策。

地方政府或部门,应根据本地区、本部门的实际情况,对国家相关政策和法律法规的原则性规定进行细化,使其在执行过程中更具可操作性,更好地为人民服务。然而,一些地方政府出台的“红头文件”却是与中央政策相悖的“地方政策”,掺杂着个人利益。某市政府曾发文规定,固定资产投资5000万元以上依法注册的法定代表人或年纳税500万元以上的企业法定代表人,可享受“超国民待遇”:车辆违章不受处罚,子女上学自由择校,娱乐场所消费不受公安机关检查;2006年,某市政府办公室用一张“红头文件”推广某白酒品牌,要求今后全市所有公务接待都要用这个牌子,完成任务的单位奖励10%,没有完成的要通报批评...

五是“欺诈”执行上级政策。

一些地方政府打着发展和保护支柱产业的旗号,表面上想加强监管,暗地里却为非法矿主和环评不达标企业“开绿灯”、发“通行证”,充当代理人,纵容非法煤矿和污染企业生产经营,造成“有法不依”、“肠梗阻”现象。尽管党和政府近年来做出了巨大努力,多次要求关闭不合标准的小煤矿,但由于一些地方干部的口是心非,这一计划的实施大打折扣。2006年6月25日,云南省曲靖市富源县昌源煤矿瓦斯爆炸事件暴露了地方政府的监管问题。这是一个已经被煤矿监察局和云南省政府关闭的矿井,却被偷排,以置换的名义保存,继续生产,造成了特别重大的事故。

第六,“对抗性”执行上级政策。

还有一些地方公然无视上级政策,一意孤行,拒不执行国家政策法规。如2002年常州某大型钢铁联合项目建设过程中,当地政府及当地相关行政管理部门违反国家相关法律法规,公然越权审批项目,对企业的违法行为视而不见。该公司在未取得环保部门批准的环境影响报告书的情况下开工建设,违反了土地管理法,在未取得合法征地批准文件的情况下开工建设。再如,2003年至2006年,某市政府及相关部门违反土地利用总体规划和城市总体规划,非法批准征用14877亩集体土地建设大学园区。有关部门上报国务院同意责令该市纠正违法用地行为后,该市不仅不进行整改,还公然扩大违法占地。

第三,“上有政策,下有对策”现象的原因分析

(一)行政决策体制不科学,导致政策制定出现问题。

总体上看,我国行政决策体系已有完整的框架,但科学化程度不高,政策制定缺乏科学性和可行性,主要表现在以下几个方面:

1,科学的决策体系还没有真正建立起来。

实践中,作为决策中枢系统的各级党委、政府和人大的决策权、职责和范围划分仍不明确,关系没有完全理顺,人大和政府的决策潜力没有得到充分发挥。而各级政府建立的由信息、参谋、决策、监督组成的决策系统,并没有真正发挥其分工协作、密切配合、科学决策的作用。行政决策不注重信息的收集、加工和利用,造成信息闭塞,即使获得一些信息,也不准确、不真实、不及时。决策研究机构在各级党政部门的权威地位不够高,作用没有充分发挥。他们充当秘书而不研究决策,这是一个严重的现象。而体制外的政策研究咨询机构发展缓慢,数量少,功能弱,未能真正在政府决策中发挥应有的作用[1]。

2.行政决策程序不规范。

目前,我国行政决策尚未建立严格的程序和完整的规范。很多政府部门和基层行政决策往往不经过扎实的调查、认真的分析、充分的讨论和细致的论证,行政首长“拍脑袋做决定,拍胸脯表明决心,拍屁股推责任”,缺乏决策民主。因此,主观决策、重复决策和错误决策时有发生[2]。

3.行政决策缺乏科学的手段和技术。

一些地方和部门领导依靠传统的经验决策方法,忽视吸收与社会发展同步的科学决策理论和技术,不愿意学习和运用先进的现代决策理论、决策手段和决策技术,导致决策方法简单、决策手段拙劣,阻碍和影响了决策的科学化水平[3]。

4.缺乏科学的决策责任制。

行政决策者在决策过程中的偏差行为很大程度上源于责任的弱化,根本原因在于缺乏科学有效的决策责任制度。一是决策权与决策责任相分离,决策的成败与决策者个人荣辱得失、升迁降职没有直接的必然联系;二是决策责任主体不明确。所谓“集体决策,集体负责”,往往产生“责任扩散效应”,犯错后没有人承担实际责任;三是决策失误问责不严,“交学费”常被作为逃避问责的“护身符”[3]。

(2)行政执行制度上的缺陷成为“上有政策,下有对策”行为的滋生地。

执行是使既定决策目标得以实现的动态过程。合理的执行机制是政策有效执行的必要条件。目前,我国政府执行机制的缺陷是“上有政策,下有对策”行为的关键原因

1,政策执行中一些具体环节的“偏差”导致政策执行不力。

政策执行中的任何失误或不足都会影响政策的正确执行。从实际表现来看,政策执行中的“偏差”往往体现在以下几个方面:

(1)政策宣传缺陷。开展政策宣传以获得政策对象的支持是政策顺利实施的重要保证。在政策执行过程中,有些人不重视政策宣传,或者宣传失误。目前,我国政府公共政策的沟通渠道不畅,缺乏一定的信息反馈机制,在宣传过程中阻碍和扭曲了公共政策,严重影响了公共政策的有效实施。政策宣传有时会出现矛盾,会导致政策实施者和政策对象产生误解,最后让政策实施者无所适从。

(2)政策执行的信息沟通机制不完善。信息沟通机制的不完善严重阻碍了政策执行过程中的信息交流。政策执行缺乏信息反馈机制,政策执行具有盲目性,政策评估缺乏依据,政策效果难以认定。因此,在政策执行过程中,信息渠道不畅,信息沟通失灵,难免“上有政策,下有对策”[4]。

(3)指挥能力差,缺乏协调。指挥是执行政策的重要环节。指挥不力的现象表现为:一、软弱。指由于某些政策执行者缺乏授权而导致政策不执行或被动执行的结果。二是政治部门多,指挥首长多。指挥要求集中统一,即下级只能接受上级的命令。上面人头多,下面必然无事可做。第三,缺乏协调。一般政策是多目标的,必须由各个部门和执行者合作完成。缺乏协调的政策执行会降低政策执行的整体效果[5]。

(4)缺乏政策执行的评估机制。一个好的政策评估体系可以优化政策运行的过程,从而防止政策执行受阻,促进政策目标的顺利实现。目前,中国的政策评估机制并不科学。一方面,评价的动机是恶劣的,要么是把评价作为炫耀工作业绩、谋取功名的手段,要么是利用评价掩盖政策执行失误、推卸责任。另一方面,缺乏正确的评价标准和方法。政策评估倾向于用价值判断代替事实分析,用定性结论代替定量结论。评估结果难以作为政策执行的考核依据,难以及时识别“上有政策,下有对策”。

2.政府执行力弱化。

政府执行力一般是指政府组织为实现战略目标和任务,依法使用、调度和控制各种公共资源,执行国家政策、法律法规和上级的指示、决定、决议的能力。政府执行力是一种“合力”,政府执行力各要素的优化组合是形成高效执行力的关键。执行力弱,就难以保证政令畅通,就会出现“上有政策,下有对策”的现象。

政府执行力的弱化主要表现在以下几个方面:

(1)政策本身就有漏洞。影响政府执行力的前提是政策本身是否科学。“上有政策,下有对策”的现象必须有一个前提,即政策本身存在缺陷和漏洞。

第一,政策缺乏合理性。政策本身缺乏合理性首先表现在政策的针对性不强。政策规定的内容不反映客观实际,政策规定的行为不符合客观事物的发展规律。在政策没有针对性的情况下,政策行为准则与客观现实会产生强烈的冲突,使政策执行失去实践基础。政策本身不合理的第二个表现是政策目标的不合理。有的目标设定过高,政策执行容易受到现实条件和政策资源的制约,也会导致“上有政策,下有对策”[6](P172)。

第二,政策缺乏明确性。政策缺乏明确性主要表现在政策目标错误或模糊,政策内容混乱,政策活动主体的职权和责任界定不科学。含糊不清的政策制定可能给政策执行者理解政策目标和内容带来困难,并可能为执行者提供歪曲或曲解政策的机会。

第三,政策缺乏协调。从现实政策来看,政策缺乏协调性主要表现在:一是政策体系不配套。新旧政策缺乏连续性,政策层面相互脱节,政策之间的目标、内容、效果相互冲突。一方面给政策执行带来困难,同时也为执行者寻找“对策”打开了方便之门。第二,政策多。部门和机构多,造成政策打架和矛盾,使得政策执行机构和执行者无法达成一致,也为钻政策空子提供了机会[6](P175)。

第四,政策缺乏稳定性和连续性。有些地方和部门,领导经常换,政策也跟着变。有人保政策,有人取利益,政策多变,政策缺乏基本的稳定性和连续性。这就容易造成“上有政策,下有对策”的现象。

(2)执行人的利益需求和能力缺陷导致偏差。

第一,行政主体的利益需求存在行为偏差。政策实施者的自利需求和行为倾向影响着公共政策的有效实施。由于政策实施者成本收益预期较低,或者相对剥夺了比较收益,一些政策实施者根据自己的理解和需要,附加了一些原本政策目标中没有的内容,搞“土政策”。特别是当公共政策本身与政策实施者的利益发生冲突时,一些政策实施者会寻找政策替代品,或者故意曲解原有政策内容,任意变通甚至“硬拖”,搞“上有政策,下有对策”,导致政策目标无法实现,公共政策无法实施[6](P187)。

二是执行主体的认知缺陷。政策执行者对公共政策的认可态度在很大程度上决定了政策执行的有效性。执行者如果认识不够、理解不清,就很难正确、全面地执行公共政策。在政策沟通过程中,语言使用不当或语言晦涩也造成了政策执行主体在政策认知上的梗阻[6]。

第三,执行人员素质不高。在市场经济条件下,首先,行政人员不熟悉市场经济条件下的发展规律,缺乏政府管理的新知识。其次,他们的思维方式与现代社会的要求差距很大。由于长期受传统观念的教育,他们形成了计划经济体制下僵化的思维模式,会阻碍执行者准确执行政策[7]。最后是政策实施者的职业道德素质因素。在执行政策的具体过程中,政策执行者一般拥有对政策的“初始解释权”。如果政策执行者缺乏职业道德,在思想上形成拜金主义、功利主义、本位主义,那么必然会选择“上有政策,下有对策”的执行方式,趋利避害[8]。

(3)缺乏实施资源。

政策执行所需的资源是否完全具备,是政策顺利执行的关键。实施资源包括政策资源、人力资源、财力资源、信息资源等。

第一,政策资源包括完成政策所需的各种成本和条件。政策是资源已经成为人们的常识,但在充分利用政策资源方面存在差距。有些地方政府政策执行不到位,执行不彻底,白白浪费了这宝贵的资源。一些地方政府在宣传政策时“缺斤短两”,马马虎虎,或者发个文件,召开个会议,就算完成任务,也流于形式,浮于表面。

第二,人力资源是指高素质的政策执行者。政策实施者的素质要求侧重于专业的管理知识、技能和实践经验,要求有较强的政策理解能力和政策的分步实施能力。在我国,虽然行政机关人浮于事的现象十分严重,但优秀高素质的公务员却十分稀缺。

第三,财力是政策实施者在政策实施活动中,为保证政策实施的必要支出而投入的资金。中国正处于政治、经济、文化不发达的社会转型时期,执行经费不足一直是阻碍公共政策执行的重要因素。

第四,信息资源包括政策内容、实施方法以及高管应熟悉的其他相关事项。畅通的信息渠道和来源是政策有效实施的必要条件。由于我国政府机构设置不合理、运转不规范、不协调,政府机构办公设备不同程度的落后和陈旧,政策执行者的信息渠道不畅,一些地方特别是经济欠发达地区存在信息来源不足的现象。这使得政策实施者无法制定可行的行动计划,也无法对政策实施过程实施必要的控制,导致政策实施出现失误或困难。

(4)缺乏执行文化。

作为行政主体,地方政府应该构建灵活高效的行政文化。只有积极培育政府执行力文化,才能不断强化政府执行力的理念和意识,提高政府执行力的能力和水平。目前,我国很多地方政府缺乏“快速反应,立即行动”的执行文化,拖拖拉拉,互相推诿,不执行中央的政策,随意变通。

(3)碎片化的行政监管体制为“上有政策,下有对策”行为的出现提供了条件。

经过几十年的发展,我国的行政监督制度已经形成了一套具有自身特色的制度。但与此同时,行政监督制度仍存在一系列缺陷,导致行政机关在具体运作中出现多政不畅等诸多现象,为行政执行机关和人员“上有政策,下有对策”的行为提供了条件。从我国行政监督的现状来看,监督机制不完善主要表现在以下几个方面:

1,行政监督体系整体功能不强,监督力量不足。

在监督实践中,由于尚未理顺政府机关内外各类监督的关系,各类监督主体存在监督权限、方式、程序、范围不明确,相互之间缺乏联系和沟通等问题,往往各自为政,尚未形成严格有序、分工合理、协调互动、高效运转的有机整体。因此,监管工作中不可避免地存在“交叉地带”和“空白地带”,导致诸多问题,一些监管部门相互推诿扯皮,造成无人监管的局面。这就削弱了监督的整体有效性,导致监督机制弱化,监督力量不足[9]。

2.行政监督法律法规不健全,监督缺乏可操作性。

行政监督是一种法律监督。总体来说,法律监管程度较低。一是一些重要的监管法律法规缺位。例如,新闻机构和广大人民群众进行监督所必需的新闻法和报道法尚未颁布,使监督活动缺乏法律依据;二是现有监管规则措辞笼统不具体,缺乏清晰明确的标准和操作规则,导致监管主体难以准确判断和及时检查纠正被监管对象的越轨违规行为[10]。

3.专门的监督机构缺乏应有的地位和必要的独立性。

在现行的内部行政监督体系中,大部分具有行政监督权的专门机构,如监察部门,都设在政府机构中。在领导体制上,这些部门处于双重领导之下,既受同级行政机关领导,又受上级业务部门领导,这样专职监督机构控制更多[11]。

4.管理局地位不高,缺乏监督。

从法律上讲,权力机关是最独立的,其对行政机关的监督应该是最权威的。但实际上,目前人大监督法律地位高,实际地位低,监督工作仍是人大工作的薄弱环节。突出表现在监督机制不健全,力度不够;手段不配套,深度不够;监管措施不足;监督制约的法律法规不健全。

5.行政监督重在惩罚性监督,忽视预防性和程序性监督。

行政监督应该是一项经常性和持续性的活动。长期以来,我们一直把重点放在惩罚性的事后监督上,把监督的重点放在“事后纠偏”上,忽视了对行政违法行为的事前预防和过程控制。由于事前预防和事中控制的不完善,行政偏差太多[12]。

第四,针对“上有政策,下有对策”现象的对策

(1)加强政策执行中的思想文化建设。

人是一切社会活动的主体,政策的实施要靠人,包括政策执行者和政策对象。人是物质和精神的统一体,人的主观能动性的发挥离不开意识形态的支持。“意识形态是一组逻辑相关的价值观和信念,它提供了一个简化的世界图景,并对人们的行动起着指导作用。”价值观和信念的内化制约机制在某种程度上比其他制约方式更有效,因为道德意识制约和调节着“理性经济人”的内在思想,进而影响其行为和模式,其作用是根本性的。正因为如此,加强对政策实施者和目标群体的思想教育,就是要加强对他们道德操守的培养,让政策实施者内心有一种明辨是非的道德自觉,对政策实施过程中的违规行为有一种与生俱来的厌恶,避免政策实施因为“理性经济人”的逐利动机而被扭曲。

加强政策实施者和目标群体的思想教育,需要分别树立正确的利益观和政绩观。首先要承认追求个人合理利益的正当性,但同时要认识到利益是一个矛盾,包括个人利益和共同利益,局部利益和整体利益。对个人利益的追求应以不损害公众利益为前提,在有冲突的条件下,以公众利益为优先。

在煤矿安全生产中,保护合法合理的利润,取缔非法所得。使煤矿企业深刻认识到自己不仅是经济实体,而且对保障职工生命安全和资源合理开发具有社会责任感和道德要求,积极配合国家安全生产政策的实施;各级政府部门要摆脱局部利益部门的狭隘利益,树立大局观念,认识到煤矿安全生产事关社会稳定、家庭幸福和政府现象;各级官员要树立正确的政绩观,把“权为民所用、利为民所谋、情为民所系”贯穿于政策执行过程,自觉抵制政策执行中的干扰因素。

(2)完善权力制约体系。

权力寻租导致腐败,是导致上有政策,下有对策,影响政策执行效果的关键因素。惩治权力腐败是遏制地方“对策”的核心举措。人类社会的实践表明,权力是有腐蚀性的,一切有权力的人都容易滥用权力,这是永恒的经验。有权力的人使用权力,直到遇到边界。“所以我们必须用权力来约束权力。由于历史和认知的原因,我国实行的是中央集权的政治体制,具有“集中力量办大事”的优势,但过度集权不利于权力的相互监督。没有监督,权力就不能作为政策有效执行的保障,甚至成为政策执行的腐蚀剂。

现阶段,要完善权力制约机制,首先要合理放权。包括中央和地方政府之间以及同级政府不同部门之间的权力划分,使之合法化。在责任明确的情况下,加强中央政府对地方政策执行的监督,改变地方政府执行政策的随意行为;明确划分政府部门之间的权责范围,理顺立法权、行政权和司法权的关系,完善《NPC行政执行权监督实施细则》。要划分政策体系的决策、执行和监督部门,相互监督,特别是要提高监督部门的独立性,保证对政策执行的有力监控。

在政策领域,制约权力不是最终目的,最终目的是用权力保证政策的有效执行,减少执行中的“对策”。只有权力的相互制约,才能从根本上消除权力寻租的空间。权力制约是控制官煤勾结的关键。要建立健全官员任免、官员政绩考核体系、权力监督等一整套制度,加大对权力寻租行为的处罚力度,提高腐败成本,让权力寻租腐败者“政治上名誉扫地、经济上破产、思想上后悔莫及”;规范权力运行,让官员的权力在“阳光下”运行。从根本上保证政策的执行。

(3)完善科学民主决策制度。

“上有政策,下有对策”的现象当然是因为政策实施者自身的行为,但我们也必须承认,政策本身的问题也是诱发因素。“好的制度可以让坏人无法胡作非为,坏的制度可以让好人无法充分做好事,甚至走向彼岸。”合理完备的政策本身减少了政策实施者投机行为的可能性,减少了政策违规带来的非法收益,同时增加了政策违规的心理成本和被发现的概率,使从政策和对策中获得的净收益趋于零甚至为负,消除了“对策”产生的利润动机。一项合理的公共政策需要一个科学民主的决策体系来保证。