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出资额1-1313

原始来源中国软科学

原地名北京

原发行号为199912。

原页码为24 ~ 26

分类号F52

外贸经济与国际贸易。

复制发行号200003

“三检合一”新体制与“三检”统一立法刍议

作者陈大文/熊

作者简介陈大文,熊,江汉石油学院,湖北荆州,434102。

随着“三检”制度的建立,国家出入境检验检疫部门成为主管出入境卫生检疫、动植物检疫和商品检验的行政执法机构。这种执法主体的统一迫切要求加强立法工作,规范“三查”活动,保证主管部门依法行政。同时,“三检合一”体系的建立,也标志着建立与社会主义市场经济相适应、与国际惯例相一致、充满活力、科学高效的出入境检验检疫体系迈出了实质性的可喜步伐。在研究“三检合一”深刻历史渊源和重要现实意义的基础上,着重指出我国现行“三检”立法的缺陷和“三检”统一立法的可能性和必要性,主张制定《中华人民共和国出入境检验检疫法》。

关键词检验检疫/立法/模式

上导轨轴承

根据国务院机构改革方案,原国家进出口商品检验局、原卫生部卫生检疫局、原农业部动植物检疫局联合组建国家出入境检验检疫局,由海关总署管理。这标志着我国在建立符合社会主义市场经济和国际惯例、充满活力、科学高效的出入境检验检疫新体制方面迈出了实质性的可喜步伐。但必须明确的是,不能把“三检合一”视为简单的工作相加,而是要在改革中建立一个高效、运转协调、行为规范的检验检疫行政执法管理体系。在建立这一管理体系的过程中,我们需要加强理论研究。本文仅就三检立法中的一些问题进行探讨,以期引起相关部门的重视。

首先,“三检合一”不仅有其深刻的历史渊源,也有其非常重要的现实意义

回顾我国“三检”的历史沿革,可以看到进出口商品只由一家机构检验检疫的局面持续了35年。从65438年到0929年,旧中国政府设立商检部门时,进出口商品的质量检验、卫生检疫和动植物检疫一直由该部门承担。当时的卫生检疫部门只负责出入境人员的检疫,动植物检验只是商检部门的一个业务处室。可见,在历史上,商品检验、动植物检验和卫生检验是密不可分的,三检合一。1964动植物检疫从商检中分离出来,划归农业部管辖。后来根据国家调整进口食品卫生监督检验管理体制的要求,卫生检验部门从1990开始行使进口食品卫生监督检验权,划归卫生部管辖。这样,自三检分离以来,“三检”导致的交叉重复检查、交叉扯皮现象愈演愈烈。最终必然会对港口经营和进出口贸易产生过多的限制,大大削弱我国港口能力的发展,直接影响我国的投资环境和对外贸易的可持续发展,阻碍我国的“经贸大国”战略,阻碍我国加入世贸组织的进程。为了完成经济增长方式由粗放型向集约型转变的历史任务,把“三检合一”作为改革卫生检验、动植物检验和商品检验管理体制的重中之重,无疑具有重要的现实意义。

一是“三检合一”有利于消除多个口岸带来的重复管理、重复检验检疫、重复收费、通关效率低、企业负担重等一系列弊端。,使“一次检验、一次采样、一次检验检疫、一次卫生消毒处理、一次收费、一次发证放行”(即“六个一”)的工作规则有了

二是“三检合一”更便于履行和实现国家的统一意志和主权,也便于国务院的统一管理和地方政府的监督;“三检合一”可以将现有的中央与地方、部门之间的外部矛盾转化为一个单位内部不同分工的协调,从根源上减少或解决部门之间的利益冲突,有助于将几个利益相关者变为一个。

第三,“三检合一”有利于减轻财政负担。以前“三检”都是自成体系,每个系统都需要国家和地方投资建设。因此,无论是建立机构、配备人员,还是配备检验检疫仪器设备,都存在“大而全”、“小而全”的重复建设问题。“三检合一”后,这种重复建设造成的人力、财力、物力的浪费就可以解决了。这样更方便了与国际检验检疫同行的技术交流活动,加快了国际先进管理经验和检测技术成果的引进和吸收,使其在短时间内快速提高竞争力成为可能。

可见,“三检合一”完全符合我国社会主义市场经济发展的现代化要求和深化改革开放的精神,有利于优势互补,提高效率,促进我国检验检疫事业的健康发展。

二、现行的“三检”立法不能适应新制度的要求,亟待完善。

我国现行规范出入境检验检疫行政关系的法律,主要有1986颁布的《中华人民共和国国境卫生检疫法》(以下简称《卫检法》)、1965438+颁布的《中华人民共和国进出口商品检验法》(以下简称《商检法》)。这些法律由卫生部、农业部、国家商检局等部门从1986到1995起草,并由全国人大常委会通过。由于每部法律的政治、经济背景不同,负责起草的部门也不同,其内部和外部的矛盾或不和谐是不可避免的,这使得它越来越不能适应新制度的要求:

一是现行“三检”立法与《中华人民共和国刑法》等相关法律存在诸多不一致之处。“三检”法颁布实施后,1997对刑法进行了大修改,“三检”法关于刑事责任的规定与1979颁布的刑法规定相对应。商检法第二十六条规定,玩忽职守构成犯罪的,比照刑法第181条对直接责任人员追究刑事责任,而现行刑法第三百九十七条规定的是玩忽职守罪。同样,商检法第27条规定的刑法第167条应改为刑法第280条。《动物检验法》、《卫生检验法》、《食品卫生法》中关于刑事责任的规定,与相应的刑法条文类似。法律条文之间对应关系的这种矛盾,也应该通过立法活动来解决。

二是现行“三检”立法规定全国出入境检验检疫职能由多个负责人行使,甚至一件事由两个部门办理。根据《动物检验法》,出口贸易动物产品的检疫由国务院指定的检验部门负责,进口贸易动物产品的检疫由动物检验部门负责。《食品卫生法》规定,出口食品的检验监督由商检部门负责,进口食品的检验监督由卫生防疫部门负责。这些规定既划分了管理职能,又违反了管理法。

第三,现行的“三检”立法也与相关国际惯例不符。根据国际惯例,进口国检疫机关有权对出口国的产地、加工厂、进口生产加工厂、储运部门进行审查登记,对合格者签发许可证。但是,我国法律并没有规定完善的检疫许可制度。根据国际惯例,每个国家都有权根据本国情况立法,通过行政或技术措施对进口动植物或其产品实施强制检疫。但《动物检验法》第三十条虽规定了申报,但缺乏操作规范,无法对入境旅客行李中的动物、植物及其产品进行全面检疫,也无法对违反者追究法律责任。“疫区”、“非疫区”、“土壤”等概念在“三检”法中没有准确界定,按照国际惯例检疫审批难以准确把握。

第四,现行“三检”立法对行政复议程序的规定差异较大。商检法规定,当事人不服商检机构的处罚决定,提起行政诉讼的,必须遵循先复议后行政的原则,即先申请行政复议,只有不服复议决定的,才能向人民法院提起诉讼。《动物检验法》规定了复议选择原则。当事人对动物检验机构的处罚决定不服的,可以申请行政复议或者直接向人民法院提起诉讼。《卫生监督法》没有关于行政复议程序的规定。当事人对国境卫生检疫机关的处罚不服的,可以向当地人民法院提起诉讼。商检法和动物检验法对申请复议、作出复议决定和提起诉讼的期限的规定也很不一致。这种法律规定不仅影响了法律的公正性,也使得执法部门在“三查”制度下难以操作。

总之,现行的“三检”立法不仅相互矛盾,而且与刑法等相关法律和国际惯例不相适应,已不能适应“三检合一”新体制的要求,亟待完善。

三、“三检合一”制度,“三检”统一立法不仅是可能的,而且是必要的。

“三检合一”制度是根据国务院批准的《国家出入境检验检疫局职能配置、内设机构和人员编制规定》(国办发[1998]102号,以下简称《规定》)建立的。在“三检合一”体制下,国家出入境检验检疫部门统一行使出入境卫生检验、动物检验、商品检验职能,成为《卫生检验法》、《动物检验法》、《商品检验法》(以下简称“三检”法)的统一执法主体。执法主体的统一,为相关机构及其职能的整合重组,人力、物力、技术资源的合理配置,减少重复投入造成的浪费,加强国际技术交流与合作,提高管理效率和竞争力创造了有利条件。也克服了多头管理单独立法的局限,“三检”统一立法带来了难得的机遇,不仅使制定《中华人民共和国出入境检验检疫法》成为可能。

第一,“三检”统一立法是进一步确立国家出入境检验检疫部门法律地位的需要。“三检合一”制度作为改革的结果,已经有了法律法规依据,但并没有得到专门的国家法律的确认。现行的“三检”法规定,国务院卫生行政部门、农业行政部门和进出口商品检验部门分别负责卫生检验、动物检验和商品检验,但并未取消。这种立法与制度的冲突亟待消除,否则,现行立法将成为“三检合一”制度顺利运行的障碍。为了消除这种冲突,必须在新法中明确规定,国务院设立出入境检验检疫部门(以下简称国家检验检疫部门),主管全国的出入境卫生检疫、动植物检疫和商品检验工作。

第二,统一“三检”立法是国家检验检疫机构转变职能的需要。为保证新的检验检疫体制适应社会主义市场经济,与国际接轨,需要按照政企分开、政事分开的原则,将那些专业性较强的具体业务交给机构或企业。这不仅将使检验检疫机构从具体的日常工作中解脱出来,而且将集中力量加强其行政执法和监督职能。国家检验检疫部门必须转变的职能主要包括:实验室检验检疫、隔离检疫等技术工作,以及与出入境检验检疫业务和技术相关的研究、咨询、风险分析等职能;认可检验技术人员的培训、考核和实验室资质评审的职能;健康检查和预防接种的功能;技术标准的研究制定和技术开发、推广、服务职能,以及计算机信息系统的运行维护和应用开发;非法定检验检疫、鉴定工作、委托检验鉴定工作、涉外资产评估等职能。

这些需要转变的职能,都属于现行“三检”法及相关法律规定的“三检”机构的职责范围。如果不修改现有法律的相关规定,在新的统一立法中将这些职能分开,就无法实现职能的转变。从法律上讲,国家行政机关不履行法定职责属于失职,必须承担法律责任。企事业单位在没有法律授权的情况下行使行政职能是越权和无效的,也要承担法律责任。因此,为保证国家检验检疫部门职能的顺利转变,同时保证相关企事业单位依法办理委托业务。在统一的“三检”立法中,应明确规定国家检验检疫部门的职责,明确承担委托检验检疫业务的企事业单位的设立条件和具体业务范围。

再次,“三检”统一立法是国家出入境检验检疫部门调整机构设置的需要。《商检法》规定,国家商检局设立的进出口商品检验机构管理所辖地区的进出口商品检验工作。根据商检法的规定,国家商检局在各省、自治区、直辖市、经济特区、重点口岸和进出口商品集散地设立了商检机构。《卫生检验法》和《动物检验法》规定在口岸设立卫生检验机构和动物检验机构。根据《动物检验法》和《卫生检验法》的规定,有关部门在国际航行的港口、机场和陆地边境、江河的口岸设立了口岸卫生检验机构和动物检验机构。可以看出,商检机构不仅在省级行政区设立了商检机构,在经济特区和重点口岸也设立了商检机构,而卫生检验和动物检验机构只在口岸设立了检疫机构。所以没有口岸的内陆地区只有商检机构,没有卫生检验和动态检验机构。由于国务院机关不同,机构设置标准不同,同一地区的“三检”机构不仅隶属关系不同,在级别设置和内设机构设置上也有很大差异。

“三检合一”后,必须对机构进行调整和重组,适应我国外向型经济的发展,遵循国际惯例,在立法上确认主要按行政区域设置机构的原则。按行政区域设置检验检疫机构,有利于加强与地方党政机关的联系与合作,减轻口岸压力,加快口岸验放速度。同时也可以依托主要按行政区域设置的商检机构,减少固定资产投资,减少重复建设造成的浪费。因此,必须在新法中明确规定,国家检验检疫部门可以根据需要按行政区域设置检验检疫机构,依法管理所辖区域的出入境检验检疫工作。这一规定既确立了按行政区域设置机构的原则,又具有一定的灵活性。内地出入境检验检疫业务较少的地方,如无“需要”可暂不设立检验检疫机构,县(市)如无“需要”可不设立分级检验检疫机构。

此外,制定统一的“三检”法也是确认和完善国际通行的质量许可制度、产品认证制度、卫生注册制度和通关文件的需要,也是依法履行国家卫生部门、农业部门和外贸部门赋予的职能的需要。由于这些准入制度和委托职能在现行“三检”法中缺乏明确完善的规定,不利于充分发挥这些制度应有的效力,也不利于国家检验检疫部门依法履行委托职能。

4.制定《中华人民共和国出入境检验检疫法》是立法模式的最佳选择。

完善“三检”立法有两种立法模式可供选择:一种是分别修改现行卫生检验法、动物检验法、商品检验法、食品卫生法的相关规定,消除其矛盾,解决其与刑法等相关法律的协调和与国际惯例接轨的问题;二是在废除现行“三检”法和修改《食品卫生法》的基础上,制定了统一的《中华人民共和国出入境检验检疫法》,将规范出入境卫生检疫、动植物检疫和商品检验行政关系的法律规范集中在一部法律中。我们主张第二种立法模式。主要原因是:

第一,从法律角度来说,调整同一社会关系的法律规范应尽可能集中在一部法律中。这样就可以减少同一社会关系中多部法律调整带来的不必要的麻烦和不可避免的矛盾。国家出入境卫生检疫、动植物检疫、商品检验都是体现国家主权、维护国家利益的职能活动。国家检验检疫机构在履行这些职能的活动中所产生的社会关系在性质上是完全相同的。用一部统一的法律来规范出入境检验检疫过程中的社会关系是合法的。

第二,从立法技术上,具备统一立法条件的,不宜单独立法。过去我国采取“三检”立法模式的主要原因是“三检”工作多头管理,“三检”的起点和发展很不平衡。按照“一个成熟一个出台”的立法指导思想,习惯上由这类专业法的主管部门完成立法起草任务,然后以国务院的名义提请全国人大常委会审议通过。这样就很难避免“三检”分开立法。现在,“三检合一”制度已经建立,制定统一的“三检”法的条件已经成熟。

第三,从执法主体的需求来看,统一的执法主体需要统一的执法依据。如果将现有的卫生检验法、动物检验法、商品检验法等法律统一为一部法律,将非常有利于方便执法,提高执法效率和水平。

此外,从立法成本来看,大幅修改三四部法律比制定一部新法律需要更多的人力、物力和时间。换句话说,修改现行“三检”法的成本高于制定统一的“三检”法。因此,建议有关部门尽快开展《中华人民共和国出入境检验检疫法》的创制工作,以适应“三检合一”新体制的需要,充分发挥该法在促进对外贸易和经济技术合作中应有的作用。