案例解读:带你详细了解行政处罚一物不罚原则的规定——山东省高院案(2019)鲁刑载66号
山东省高院(2019)鲁刑在66号案有点长，需要耐心看完。如果你真的不耐烦，那么我可以简单地说:一事不再理原则的适用，应当基于同一事实，同一理由。也就是说，对一个违法行为的处罚是基于同一事实+同一理由(两个要素缺一不可)，只能处罚一次。
首先，裁判要点:
《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定“对当事人的同一违法行为，不得给予两个以上罚款的行政处罚。”本条是对与行政处罚有关的一事不再罚原则的规定。一事不再罚是行政处罚的重要原则之一，是指一方当事人不得因同一违法事实和原因同时被处以两次以上罚款的行政处罚。同一事实、同一理由是一事不再罚原则的相同要素，二者缺一不可。同一事实是指同一违法行为，即从其构成要件来看，符合一种违法行为的特征。相同的理由意味着相同的法律依据。
二、裁判文书:
山东省高级人民法院
行政判决
(2019)鲁行载66号
申请再审人(一审被告、二审上诉人):济南市槐荫区人民政府，住所地济南市史静西路29851号。
法定代表人:朱玉明，区长。
委托代理人:严丰，律师。
申请再审人(一审被告、二审上诉人)为济南市槐荫区应急管理局(原济南市槐荫区安全生产监督管理局)，住所地为济南市史静西路29851号。
法定代表人:卢浩，主任。
委托代理人:周，山东华盟律师事务所律师。
委托代理人邵璇，山东华盟律师事务所实习律师。
被申请人(一审原告、二审被上诉人):济南联华恒基经贸有限公司，住所地济南市历下区和平路50号西楼303室。
法定代表人:王某某，总经理。
再审申请人济南市槐荫区人民政府(以下简称槐荫区政府)、济南市槐荫区应急管理局(原济南市槐荫区安全生产监督管理局，以下简称槐荫安监局)因与被申请人济南联华恒基经贸有限公司(以下简称联华恒基公司)发生纠纷，不服济南市中级人民法院(2018)鲁01号判决。我院于2019年10月8日作出(2019)鲁字第758号行政裁定，裁定本案由我院提审。本院依法组成由侯勇法官、卓立法官、李丽君法官组成的合议庭，对本案进行了复核，现已复核终结。
原审法院查明，自2013年3月6日起，联华恒基公司负责人王某某租赁济南市槐荫区范家庄南路14号生产混凝土减水剂，并聘请高某某全面管理公司生产。王某某、高某某故意隐瞒原料生产中使用丙酮、甲醛等危险化学品的事实，未按法律法规要求对员工进行培训教育，安全管理混乱。生产期间，王购买未经检测的设备，生产装置未由相关资质单位设计、施工、安装，未按要求完善安全生产条件。201165438+10月29日9时27分，联华恒基公司院内，生产过程中发生爆炸起火，爆炸物落在京沪高铁线路上，造成京沪高铁线路供电设备损坏、跳闸、停电。G176次列车外车体多处擦伤，部分供电设备损坏，京沪高铁线路双向交通中断2小时34分钟。导致德州东至济南西G107、G55等26趟高铁列车停运3455分钟，造成上海虹桥至北京南、北京南至合肥南G267等61次高铁列车停运，大量旅客滞留。事故发生后，由济南市安监局牵头成立了联华恒基公司“11.29”一般爆炸事故调查组，形成了《济南联华恒基经贸有限公司“11.29”一般爆炸事故调查报告》(以下简称事故调查报告)，认定事故造成的直接经济损失为90%。之后，济南市人民政府作出了《济南市人民政府关于济南联华恒基经贸有限公司“11.29”一般爆炸事故调查报告的批复》(以下简称《市政府批复》)，同意事故调查报告对事故的定性分析、防范和整改意见、事故责任人员和单位。淮阴安监局对涉案生产事故作出行政处罚决定，后被淮阴区政府作出的行政复议决定撤销。淮阴安监局于2065438年6月19日重新立案，并于当日向联华恒基公司送达了《行政处罚通知书》和《听证通知书》。2017年8月9日通知联华恒基公司进行听证，并于2065438年8月16日举行听证会。2017年8月23日第二次送达行政处罚通知书，2017年8月23日作出(淮)安监罚[2017]0619号行政处罚决定书(以下简称0619号行政处罚决定书)
联华恒基公司不服淮阴安监局作出的行政处罚决定，于2017年10月23日向淮阴区政府提起行政复议申请。淮阴区政府于2017年10月23日收到联华恒基公司行政复议申请，于10年10月26日作出行政复议申请通知书，于10月2日165438日受理，并于当日向淮阴安监局发送答复通知书，于10年2月27日作出。并于2018、65438+10月24日作出行政复议决定(以下简称172号复议决定)。联华恒基公司不服行政复议决定，提起行政诉讼。
另查明:2065438年2月21日，上海铁路监督管理局针对联华恒基公司生产事故作出铁路行政处罚决定书[2016]55号(以下简称铁路处罚决定书)，主要内容为:20165438。由于你公司未采取安全防范措施，爆炸产生的反应釜搅拌齿等设备部件碎片坠落至京沪高铁400公里50米处，侵入铁路建筑限界，撞击铁路牵引供电网，与G176次高铁列车刮碰，造成牵引供电、高铁列车、线路等设备设施损坏，中断京沪高铁双向行车2小时34上述行为违反了《铁路安全管理条例》第三十二条的规定。依据《铁路安全管理条例》第二十六条第(三)项和《违反行政处罚实施办法》，决定责令其改正，罚款199000元。
再次查明，济南市槐荫区人民检察院以[2017]324号起诉书指控王某某、高某某犯重大责任事故罪，于2017年9月22日向槐荫区人民法院提起公诉。诉讼期间，附带民事诉讼原告人中铁济南局集团有限公司提起附带民事诉讼。淮阴区人民法院经审理，于2065438年3月28日作出(2017)鲁0104号刑事附带民事判决，查明了涉案生产事故发生的过程、原因及后果，认定涉案生产事故直接损失394798元，以王某某、高某某犯重大责任事故罪判处。
一审法院认为，《中华人民共和国安全生产法》第九条规定:“国务院安全生产监督管理部门依照本法对全国安全生产实施综合监督管理；县级以上地方人民政府安全生产监督管理部门依照本法对本行政区域内的安全生产实施综合监督管理。”《生产安全事故报告和调查处理条例》(国务院令第493号)第三十二条规定:“负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内给予答复；对于特别重大事故，应当在30日内作出答复。特殊情况下，答复时间可以适当延长，但最长延长时间不得超过30日。有关机关根据人民政府的批准，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故单位和有关人员给予行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员给予处分。”本案中，联华恒基公司的案件涉及生产事故，发生在淮阴区。淮阴安监局作为淮阴区行政区域内的安全生产综合监督管理部门，具有作出本案被诉行政处罚决定的主体资格。
《中华人民共和国安全生产法》第二十五条规定:“生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，确保从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关安全生产的规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，了解事故应急措施，知悉其在安全生产中的权利和义务。未通过安全生产教育培训的员工不得上岗作业。”第四十一条规定:“生产经营单位应当教育、督促从业人员严格执行本单位的安全生产规章制度和安全操作规程；并如实告知员工作业场所和工作岗位的危险因素、预防措施和事故应急措施。”第一百零九条第一款规定:“发生生产安全事故的，应当要求负有责任的生产经营单位依法承担赔偿等相应责任，由安全生产监督管理部门按照下列规定予以罚款: (一)发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下罚款......”《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款规定:“根据生产安全事故(以下简称事故)造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为下列等级:.....(4)一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人重伤，或者10万元以下直接经济损失的事故。”本案联华恒基公司一案涉及生产事故，部分原因是公司未按法律法规要求对员工进行培训教育，安全管理混乱。淮阴安监局在其行政处罚决定书中认定，联华恒基公司违反了《中华人民共和国安全生产法》第二十五条、第四十一条的规定，符合上述法律的规定。该生产事故已由淮阴区人民法院(2017)鲁0104刑事附带民事判决书第328号认定，造成直接经济损失394798元，联华恒基公司应依照上述第一百零九条第一款接受罚款的行政处罚。但在淮阴安监局作出行政处罚决定之前，上海铁路监督管理局已于2007年2月2065438+21日对联华恒基公司同一生产事故作出55号铁路处罚决定书，决定责令改正，并处罚款19.9万元。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定，对当事人的同一违法行为给予罚款的行政处罚不得超过两次，而联华恒基公司涉及的生产事故只能给予一次罚款的行政处罚。淮阴安监局明知上海铁路监管局已作出上述给予联华恒基公司罚款的行政处罚决定，但未对该行政处罚包括处罚所针对的违法行为及后果、处罚结果进行审查确认，再次作出涉及罚款的行政处罚决定，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条的规定，违反法定程序，适用法律错误。同时，淮阴安监局的行政处罚决定以事故调查报告认定的经济损失949.8万元为依据，但未提供其他证据支持认定结果，与淮阴区人民法院(2017)鲁0104刑事附带民事判决书认定的直接损失394798元差异巨大，故淮阴区人民法院。
《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定:“申请人对县级以上地方人民政府工作部门的具体行政行为不服的，可以选择向该部门的本级人民政府或者上一级主管部门申请行政复议。”本案中，联华恒基公司不服淮阴安监局作出的行政处罚决定，申请行政复议。淮阴区政府作为淮阴安监局的同级人民政府，具有作出第号复议决定的行政主体资格。172.
《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定:“行政复议机关负责法制工作的机构对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关负责人同意或者集体讨论后，按照下列规定作出行政复议决定:.......................................................................................决定撤销或者确认具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为:1。主要事实不清，证据不足的；2.申请依据错误；3.违反法定程序的；4.超越或滥用权力；5.具体行政行为明显不当的。”本案中，淮阴安监局作出的行政处罚决定主要事实不清，证据不足，适用法律错误，违反法定程序，处罚结果明显不当。淮阴区政府在受理联华恒基公司行政复议申请并进行审查后，应当依照上述法律规定撤销该行政处罚决定。但槐荫区政府作出的行政复议决定，未对联华恒基公司提交的济南市槐荫区人民检察院[2017]324号起诉书认定的损失数额，以及上海铁路监督管理局罚款的事实进行审查。其认为淮阴安监局作出的行政处罚决定合法，无不当，决定维持淮阴安监局的行政处罚决定，认定事实证据不足，违反上述法律规定。
综上，淮阴安监局作出的行政处罚决定，认定事实的主要证据不足，适用法律错误，违反法定程序，处罚明显不当。淮阴区政府作出的认定事实的主要证据不足，依法应予撤销。联华恒基公司请求撤销行政复议决定和行政处罚决定符合法律规定，应予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项、第(二)项、第(三)项、第(六)项之规定，判决如下:1。撤销被告淮阴安监局于2017年8月23日作出的第0619号行政处罚决定。2.撤销复议决定。172济南市槐荫区人民政府2018年10月24日作出。
淮阴安监局、淮阴区政府不服一审法院判决提起上诉。
济南中院二审判决认为，《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定:“对当事人的同一违法行为，不得给予两个以上罚款的行政处罚。”本案中，上海铁路监督管理局于2月21，2065438号作出第55号铁路处罚决定书，其中写明:“现查明，201165438年10月29日，你公司济南市槐荫区生产车间3号反应釜(混合罐)发生爆炸，由于你公司未采取安全防范措施，爆炸产生的反应釜搅拌齿等设备、部件碎片坠落至京沪高铁400公里50米处，侵入铁路限界，撞击铁路牵引供电网，与G176次高铁列车刮碰，造成牵引供电、高铁列车、线路等设备设施损坏，中断京沪高铁双线运行2小时34分钟.....依据《铁路安全管理条例》第九十条、《违反行政处罚实施办法》第二十六条第(三)项，决定责令其改正，并处罚款654.38+099万元。......。"淮阴县安监局于2065438+2007年8月23日作出了编号为0619，其中声明:“...20165438 2006年+10月29日9时30分左右，贵公司在我区发生爆炸事故，造成京沪高铁停运2小时30分多。.....上述事实违反了《中华人民共和国安全生产法》第二十五条、第四十一条的规定，根据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一款第(一)项的规定，决定给予行政处罚人民币45万元整。”从上述行政处罚决定书中载明的内容可以看出，虽然两个行政处罚决定在违法事实的表述和适用法律法规方面并不完全相同，但两个处罚认定的违法事实均以“11.29”爆炸事故及其危害后果为依据，两个决定均处以罚金。上诉人淮阴安监局称，其对被上诉人联华恒基公司的处罚理由是“未按规定对员工进行安全教育，导致生产安全事故的发生”，但其在第2004号行政处罚决定书中并未认定被上诉人联华恒基公司的上述违法事实。0619，故一审法院未认可上诉人淮阴安监局的这一诉讼请求。据此，上海铁路监督管理局对被上诉人联华恒基公司于2007年2月21.29日造成“11.29”爆炸事故的违法行为，作出罚款1199000元的行政处罚。2017年8月23日，上诉人淮阴安监局对同一违法行为作出45万元的行政处罚，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条的规定，不符合行政处罚“一事不再罚”的原则。原审法院认定上诉人淮阴安监局作出的第0619号处罚决定程序严重违法，应予撤销。根据最高人民法院《关于适用的解释》第一百三十六条第一款“人民法院对原行政行为作出判决的，还应当对复议决定作出判决”。上诉人淮阴区政府作出的第172号维持处罚决定。淮阴安监局0619一并撤销。综上，一审原判认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第(一)项的规定，驳回上诉，维持原判。
淮阴区政府、淮阴安监局不服一审法院判决，向本院申请再审，称一审判决认定事实的主要证据不足，现有证据不能证明直接经济损失394798元，故应以事故调查报告认定的直接经济损失949.8万元作为行政处罚的标准。一审法院在适用法律上犯了错误。联华恒基公司在本案中有两项违法行为。涉案行政处罚决定与上海铁路监督管理局作出的行政处罚决定并非针对同一违法行为，处罚依据不同。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第(三)项、第(四)项的规定，请求撤销原判，依法改判。
本院认为，本案争议的焦点是涉案行政处罚决定认定的事实和适用的法律是否正确。《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定“对当事人的同一违法行为，不得给予两个以上罚款的行政处罚。”本条是对与行政处罚有关的一事不再罚原则的规定。一事不再罚是行政处罚的重要原则之一，是指一方当事人不得因同一违法事实和原因同时被处以两次以上罚款的行政处罚。同一事实、同一理由是一事不再罚原则的相同要素，二者缺一不可。同一事实是指同一违法行为，即从其构成要件来看，符合一种违法行为的特征。相同的理由意味着相同的法律依据。具体来看，本案中，上海铁路监管局因联华恒基公司违反《铁路安全管理条例》第三十二条的规定，依据《铁路安全管理条例》第九十条、《违反行政处罚实施办法》第二十六条第(三)项，作出55号铁路处罚决定。淮阴安监局作出第号处罚决定。0619根据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一款第(一)项的规定因联华恒基公司违反《中华人民共和国安全生产法》第二十五条、第四十一条的规定，55号铁路处罚决定书是针对联华恒基公司违反“建筑物、构筑物、设备等修建或者设置在铁路线路安全保护区及其毗邻区域的，不得进入国家规定的铁路建筑限界”，而0619号处罚决定则是针对联华恒基公司违反“生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，确保从业人员具备必要的安全生产知识。熟悉相关安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，了解事故应急处理措施，知道自己在安全生产中的权利和义务。未通过安全教育培训的从业人员不得上岗作业”和“生产经营单位应当教育、督促从业人员严格执行本单位的安全生产规章制度和安全操作规程；并如实告知员工工作场所和岗位的危险因素、预防措施和应急措施。两者针对的违法行为不同，处罚的法律依据也不同，因此不违反上述法律的规定。一审法院认定涉案处罚决定违反了“一事不再罚”原则，属于事实不清、适用法律错误，应予纠正。
涉案事故发生后，济南市安监局成立联华恒基公司“11.29”一般爆炸事故调查组，形成事故调查报告，认定事故造成直接经济损失949.8万元。济南市人民政府作出《市政府批复》后，同意事故调查报告中对事故的定性分析、防范和整改意见、对事故责任人和单位的处理建议。《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一款规定“发生生产安全事故的，应当要求负有责任的生产经营单位依法承担赔偿等相应责任，由安全生产监督管理部门按照下列规定予以罚款: (一)发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下罚款……”《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款规定，“根据生产安全事故(以下简称事故)造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为下列等级:.....(4)一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人重伤，或者10万元以下直接经济损失的事故。”因此，淮阴安监局认定联华恒基公司的行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第二十五条、第四十一条的规定，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一款第(一)项的规定，作出0619号处罚决定，对联华恒基公司罚款45万元，符合法律规定。联华恒基公司的诉讼请求没有事实和法律依据，不应予以支持。淮阴区政府作出的复议决定为维持第172号行政处罚决定。0619依法办理。事实清楚，适用法律正确，程序合法，也应予以维持。一审法院撤销第172号复议决定也有不当之处，应当一并予以纠正。再审申请人申请再审的理由成立，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条及《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十二条之规定，判决如下:
一、撤销济南中院(2018)鲁01行792号行政判决；
二、撤销济南市槐荫区人民法院(2018)鲁0104行初24号行政判决书；
三。驳回济南联华恒基经贸有限公司的诉讼请求..
一、二审案件受理费各人民币50元，由济南联华恒基经贸有限公司负担。