如何写一篇法律论文
流浪乞讨人员的大量出现，是近年来比较有意思的问题。为了更好地管理流浪乞讨人员，各地政府相继制定了相关规定，采取了一些救助管理办法。这些管理行为正当的同时，也面临一些法律和价值困境。笔者试图从整体上分析这一问题，通过对流浪乞讨人员治理的历史、政府治理的原因以及当前治理中的价值困境的分析，得出政府应坚持法治原则，通过各种努力解决这一问题的结论。
流浪乞讨人员，政府管理，迁徙自由，法治原则，公民权利和社会保障
2003年，《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》开始实施。为了更好地落实相关法律法规，落实流浪乞讨人员救助管理，各地出台了一些地方性法规。其中，北京率先将流浪乞讨人员界定为“禁性”，新一轮打击流浪乞讨人员行动宣告展开[1]。但在实际治理过程中也存在一些问题，主要表现在政府对流浪乞讨人员治理中的一些价值困境，同时现行政府管理方式也存在一定的弊端。笔者试图对这一价值困境进行分析并给出相应的解决方案。
第一，现阶段政府治理流浪乞讨人员的价值困境。
目前政府的治理行为主要是因为流浪乞讨人员的爆发式增长，对城市的管理造成了很大的冲击。而且各地制定实施救助管理的相关办法，是为了更好地落实国务院和民政部新的《救助管理办法》及其细则，更好地落实城市流浪乞讨人员管理，加强社会救助，维护正常的社会秩序。从各地出台的相关规定来看，对流浪乞讨人员的分工和适当限制是比较合理的。从这个意义上说，政府在制定相关法律法规时，无论是在程序上，还是在法规内容上，都具有极大的合法性。而且对救助管理具体实施流程的细化规定，也使得相关法律法规能够得到更好的落实(比如各地区分了针对不同救助对象的具体救助方式，以及相关部门和人员的分工与协调)。应该说，如果认真落实各地的相关规定，对城市流浪乞讨人员的救助无疑会取得实质性、建设性的进展。
但遗憾的是，在条例的实际执行中，这种合理性发生了变化——即条例在字面层面的正当性、条例的实际隐含目的和条例的具体实践层面存在巨大差异，而这种差异很大程度上是现阶段流浪乞讨人员治理价值危机的原因。
笔者试图从其隐含的目的和实际操作来分析这一价值困境。
(1).在救助管理中将流浪乞讨人员送回原籍，实际上是一种阻止流浪乞讨人员自由流动的行为，这种行为的正当性有待商榷。
现行的《救助管理办法》于2003年生效，标志着我国对流浪乞讨人员的管理由“收容遣送”向“救助管理”转变。从立法角度看，《救助管理办法》的立法目的主要是为城市生活无着的流浪乞讨人员提供救助，保障其基本权益，完善社会救助。在具体操作上，也比原来的《收容遣送办法》有了很大的改进。但仍继承了原《流浪乞讨人员条例》的临时性和遣送性特点。特别是，遣返特征涉及限制公民的行动自由，这是一项基本的宪法权利。虽然现行宪法没有明确提到“迁徙自由”，但根据宪法规定的公民权利和法律面前人人平等的原则，可以将其作为一项宪法权利引入。而且，各国的宪法实践也证明，迁徙自由是国家赋予公民的一项基本权利，直接关系到公民的生存权和发展权。将流浪乞讨人员驱逐出境，无疑阻碍了公民的迁徙自由，自然违宪。政府在治理流浪乞讨人员的过程中，可以有相应的规范和限制，但这种限制必须在宪法和法律允许的框架内进行。由于我国目前经济和社会的制约，政府很难妥善安置所有的流浪乞讨人员。但政府在制定相关法规时，必须考虑到宪法赋予公民的权利和保护迁徙自由对统一法治国家的重大意义。“宪法为国家的政治统一提供了法律框架，行动自由是政治统一的必然结果，政治统一将不同地区团结起来，形成一个统一的民族。从这个意义上说，迁徙自由不仅是个人权利，而且对国家统一具有重要意义。国家宪法必须确保公民权利和行动自由所体现的国家统一不会被各种地方限制所分割。”3
“我可以在我的国家自由行走”既是一种话语宣传，也是公民认同统一的民族国家和统一宪法的表现。这是法治国家公民享有的最基本的权利，也是政府应该拥有的最起码的责任。从这个意义上说，即使地方政府实现这种权利需要付出一定的代价，如果这种代价是为了国家和宪法的统一，那么这种付出无论多少都是合理的。
(2)在实施救助管理中划定禁乞讨区的正当性有待商榷。
从地方法规来看，大部分地方并没有明文规定划定乞讨禁行区。但在实践中，对流浪乞讨人员进行行为或地域限制的情况相当普遍。笔者将从三个方面分析这一行为的合法性。
1.禁止乞讨区域或者限制合法乞讨是违反法律法规的，本质上是违法行为。
《宪法》第四十五条规定:“中国人民和中国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”划定乞讨禁入区或者在行为上限制流浪乞讨人员，是对这一宪法区域内公民权利的侵害，也是对流浪乞讨人员行使宪法赋予权利的阻碍。因为流浪乞讨人员很大一部分是老年人或残疾儿童、无劳动能力的儿童，限制他们自然构成违宪。《救助管理办法》第三条第二款规定“国家鼓励和支持社会组织和个人救助流浪乞讨人员”，政府为流浪乞讨人员划定禁止乞讨区域或者限制乞讨行为，明显不符合该条的立法精神，实际上阻碍了他人救助流浪乞讨人员的合法权利。第三，由于行政行为本身的特点，行政行为必须符合合法性原则。也就是说，任何一种行政行为都必须在法律有明确规定的情况下行使，才能产生法律效力。由于各地在制定流浪乞讨人员管理办法时，并没有划定禁止乞讨区域或禁止一切合法乞讨活动的规定，行政主体做出的限制行为自然因法律没有明文规定而无效，其实施因无效而侵犯了流浪乞讨人员的权利。
2.在划定禁止乞讨区域或限制合法乞讨方面存在法律缺陷。
在一个重视和保障人权和自由的法治国家，所有公民都享有其应有的权利。这种权利不仅限于法律规定，还部分来自道德范畴。法治国家的精神让人们有理由相信任何限制公民权利的条款都可能违反法律。政府在制定规则时，可以根据自己的判断来确定哪些权利应该受到法律的保护，哪些权利应该受到法律的限制。但对公民权利的限制应遵守两个基本原则:(1)，只有其他社会成员的个人权利才是可以与公民享有的权利相对立的权利。(2)只有将要发生的一般公共利益，而不是可能发生的一般公共利益，才是封锁公民权利的充分理由。因此，政府限制流浪乞讨人员的输入至少要有两个理由:(1)流浪乞讨人员已经损害或者威胁到其他社会成员的合法权利；(二)流浪乞讨人员的行为已经危及公共安全或者社会公共利益的。事实上，到目前为止，政府没有充分的理由证明流浪乞讨人员的乞讨行为侵犯了公民的财产权或者人身自由。在现实生活中，慈善给予者基于同情而给予的财物，显然是一种自愿行为而不是对其财产权益的侵害，而公民仍然享有在公共场所和主要街道自由行走、自由购物和休闲的权利，而不是受到乞丐乞讨的限制。当然，乞讨中的非法乞讨、抢夺、偷盗行为已经构成了对他人合法权利的侵害，自然要坚决打击。这也体现了地方政府制定法律法规的合理性。
那么，是否可以因为非法乞讨、抢夺、偷盗、欺骗等违法行为而禁止所有乞讨行为呢？答案显然是否定的，因为如果按照这个逻辑，社会上几乎所有的行为都应该被禁止。一定要注意，某一行为中的某些违法因素不足以影响整个行为的效力，除非违法比例已经达到颠覆整个行为正当性的地步。自然不能因为流浪乞讨中的一些违法因素，就推断这种行为整体上是违法的。目前政府划定禁止乞讨区域的主要原因是此类行为有碍城市形象，影响社会秩序，或者非法乞讨屡禁不止(参见各地制定流浪乞讨人员救助管理办法的依据)。但这个原因只是一个推论或者猜测，并不是具体的实证分析。也就是说，还是可能发生的事情，而不是会发生的事情。在政府能够充分论证流浪乞讨的危害之前，流浪乞讨可能造成的后果还是未知数。我们自然没有理由去赞美流浪乞讨，但同时也没有理由去宣布流浪乞讨是非法的，禁止流浪乞讨。因此，在这种情况下，政府明确认为流浪和乞讨是被禁止的，至少是因为缺乏令人信服的理由。
3.在划定禁止乞讨区域或限制合法乞讨方面存在道德缺失。
我们不能否认，现阶段政府加强对流浪乞讨人员的治理，一定程度上是受整体社会排斥心理的影响。城市居民对外来人员(包括流浪乞讨人员)的排斥，很大程度上是因为城市就业压力、社会保障水平等现实因素。这种歧视可以从城市居民对待贫困的态度上看出来。调查显示，69.1%的被调查者认为贫困是自己造成的，只有22.4%的人认为贫困是社会原因造成的。当谈到政府是否应该帮助这类人时，约有40%的受访者认为不是政府的义务，而是政府出于社会稳定的考虑，甚至有少数人认为政府不应该帮助。六
正是因为政府对流浪乞讨人员的限制，在一定程度上是顺应整体社会排斥心理的结果，政府才颁布法规治理流浪乞讨人员，大大降低了政府承担的风险。目前，司法机构无权审查政府制定的各种规则或条例。根据行政法的规定，公民无权对政府的抽象行政行为提起诉讼。事实证明，如果司法机关没有审查法规等规范性文件的权力，依靠人大备案只是一种事后监督，依靠上级、人大和群众进行监督只是一种理论上的可能，那么政府制定侵犯部分人合法权利的法规需要付出的成本只是道德压力。在这种情况下，政府会以立法的形式强化绝大多数人的社会排斥心理，政府的道德风险会降到最低点。而且这种道德压力被庞大的政府和绝对多数对法律仍缺乏必要热情的社会氛围进一步分解。在这种情况下，政府制定这种法规的动力就会加强，因为这几乎是一种超利行为——既防止了地方福利的损失，又不用承担应该承担的风险。这也是各地禁止乞讨的原因之一。同时，相互学习效应和风险承担的融合也减少了原本就很少的不良风险或压力。
在一个没有多元文化对抗的社会，流浪乞讨者几乎没有话语权，也没有代言人为他们辩护。有些学者可能会争辩说，宪法和法律规定了公民有权监督政府和表达自己的意见，但实际上，法律规定和实际存在之间总是存在巨大的差距。试想:一个没有经济地位，却被动依靠他人救济生活，承受巨大道德压力的群体，有多大的动力去宣示自己的权利，即使有，又有多大的话语权？
这种情况下，一方面政府承担的风险降低，另一方面流浪乞讨人员失去话语权，政府在制定相关法律法规或实际执行过程中几乎不承担风险。但这种不自担风险的行为本身就是不道德的。作为社会权力的集中实施者，政府有责任维护其每个成员的合法权益，无论其经济和社会地位如何。在资源配置上，政府应该更加注重公平正义。在引导社会意识上，政府应该是善良的，理性的。人们可以基于流浪乞讨者的无知而歧视他们，但政府不能顺应这种无知。相反，它应该通过制定规则和采取实际行动来削弱这种歧视，以实现社会公平，维护社会正义。这是政府最基本的责任。
二，对流浪乞讨人员管理的建议
综合以上分析，我们得出一个结论，政府在法规层面做到了应有的公正，只是引路人洋葱哥好学。固执？哎？你为什么不停止关门？广东和中国有什么不同？稀有虼 擞斜匾？押韵是什么样的？繁缕？ń?智慧？马累了吗？我侄子，我就更复杂了。6.你是如何接受⑻四五1的称号的？提示出处的右韵是什么？
1.坚持依法行政的原则，认真执行有关法律法规的规定。
法治国家最基本的原则之一就是要求行政主体依法行政。在实践中，政府的一切行政行为都应依法进行，并受法律的约束。管理流浪乞讨人员是政府行政职能的体现，这种行政行为自然应该坚持依法行政的原则。既然国家和各地都有相关的法律规定，而且这些规定基本符合法治精神，那么行政主体在具体管理中就应该遵守这些规定，不能做超出法律规定之外的事情，比如划定乞讨禁行区或者类似的限制性规定。
行政主体在实施行政行为时，既要遵守依法行政原则，又要坚持行政便民和行政公开原则。目前各地对流浪乞讨人员的限制，其实用的是一种“潜规则”——即以救助管理的名义，实际上是对流浪乞讨人员的限制。这种潜规则的运用虽然是局部的，不足以影响当前治理工作的整体良好局面，但也对地方性法规或立法目的构成了现实威胁。这种潜规则的使用违背了行政公开原则，应引起各级政府部门和相关监管部门的重视。相关职能部门在处理流浪乞讨人员时，应认真执行相关法律法规的规定，坚持自愿、合理、便民的一些基本原则。只有这样，地方法规才能落到实处，才能真正帮助和管理流浪乞讨人员。
2.司法权应为流浪乞讨人员提供必要的司法救济。
如前所述，地方性法规整体上体现了流浪乞讨人员救助管理的立法宗旨，但实际执行中的分配发生了变化。在这种情况下，不仅行政机关要加强对这种行为的监管，司法机关也要在流浪乞讨人员的合法权益受到侵害时，为其提供必要的救济。具体措施可以主要包括两个方面:(1)司法权有权对违反法律法规宗旨或规定的地方性法规进行审查。(2)对行政主体侵犯流浪乞讨人员合法权益的行政行为提供必要的司法救济。需要强调的是，司法权力只有在必要的情况下才对这类人员提供司法救济，而不应违背司法权力本身的消极特性——即司法部门不能主动干预或引导相关人员对行政机关提起诉讼。
另一方面，针对流浪乞讨人员的特点，当前的法律援助应该发挥更大的作用。
3.建立和完善农村社会保障。
流浪乞讨人员的出现，从根本上反映了城乡经济的巨大差异。从社会保障水平来看，从1991到2001，城镇人均社会保障支出占人均GDP的比重为15%，而农村仅占0.18%，城镇人均社会保障支出为农村的90%。在目前范围内，解决这一问题最可行的办法是完善农村社会保障。只有建立和完善农村社会保障体系，弱化城乡社会保障水平差异，才能尽可能减少流浪乞讨人员的数量。这也是目前解决流浪乞讨问题最有效的方法。目前学术界对建立农村社会保障制度的意见不一，主要有两种有影响的:(1)。土地换安全。(2)。加强农村社会保障体系建设，提高社会保障水平。具体措施是:加快建立和完善农村最低生活保障和救灾体系；尽快建立农村社会医疗保险制度；建立和完善农村社会养老保险制度。七
4.强化财政拨款制度，落实激励机制。
当前流浪乞讨人员救助管理主要有三个特点:(1)临时性；(2)遣返；(3)免费。这一特征固然有其合理性，但也有其弊端，主要表现在救助管理的临时性和遣返性并不能真正解决流浪乞讨人员的生存问题。治理流浪乞讨人员是当地管理的问题，遣返这类人会减轻当地的社会压力。但从全国范围来看，这种遣返并没有解决问题——流浪乞讨人员的数量并不会因为遣返而减少，政府在遣返过程中也没有解决问题，反而因为遣返而增加了管理成本，整体上是不经济的。但是为什么各地还是有热情搞呢？主要原因是救助管理的经费由地方政府支付，也就是说流浪乞讨人员实际上是在消耗当地的社会福利。事实上，许多流浪乞讨人员进入城市是因为“福利移民”的潜在诱惑。由于城乡之间巨大的经济差异和城乡之间社会保障水平的反差。很多人在家乡乞讨的钱可能比自己的劳动收入还多。而且，随着政府治理理念和服务方式的转变，流浪乞讨人员在城市享受一些福利待遇也不是完全不可能。
在当前情况下，有必要对流浪乞讨人员进行合理救助，激发地方治理的积极性。笔者认为比较可行的方式是中央财政对地方救助管理进行补贴，并在具体补贴上给予优惠支持。中央财政可以多拨给救灾管理压力较大的城市，救灾管理压力较小的城市可以适当减少经费。同时，省级政府要协调和合理安排救助管理机构，使有限的救助管理资金得到经济高效的使用。
另一方面，可以将流浪乞讨人员的救助管理纳入地方政府部门的绩效考核指标，建立激励机制。这将促进救助管理的发展，并为流浪乞讨人员的管理提供动力。
5.放宽慈善机构的准入标准，发挥慈善机构的救助作用。
据统计，2002年，中国有100多个慈善组织，而在1998中，被美国政府免税的慈善组织有65438+20万个。中国的慈善事业远远落后于国外，大多数慈善机构不是社会组织而是官办组织。《救助管理办法》规定，“国家鼓励社会和个人对流浪乞讨人员提供救助”。因此，加强慈善组织提供的救助，低价征集社会爱心，无疑是解决流浪乞讨问题较为现实的途径。事实上，历史上英国等国家一直走的是政府救济和社会慈善救济相结合的道路，最后效果很好。在实践中，政府应降低此类机构的准入标准，为其运营提供更好的法律环境，并鼓励和支持慈善机构帮助流浪乞讨人员。
流浪乞讨人员的治理是一个综合性的社会问题，因为它涉及到一个国家的人权保障、宪法实施程度和政府治理理念。因此，对流浪乞讨人员的治理必须坚持法治原则，从公正、合理、有效的原则出发，通过各种努力加以解决。在具体操作中，要根据治理过程中的具体问题，不断调整治理方法。相信通过政府的不断探索和努力，流浪乞讨人员的治理会不断进步。
注释和参考文献
[1]据不完全统计，目前已有北京、上海、云南、重庆、苏州、南京、常州、广州、深圳、珠海、成都、长沙、沈阳、Xi、郑州等省市出台流浪乞讨人员救助管理办法或划定“重点救助区域”。
这种相对合理性主要源于对规定本身字面价值的判断。各地的限制性规定(应依规处罚)主要有以下几类:1，在重要公共场所扰乱社会秩序；2、影响交通运营安全的；3、盗窃、诈骗、抢劫、拐卖儿童、参加黑社会乞讨团伙等犯罪行为；4.以暴力、威胁方法阻碍执法的。
3张::《流浪乞讨人员迁徙自由及其宪政意义》，法学，2004年6月，54页。
目前，云南省和南京市在监管层面明确规定或允许设立禁乞讨区。例如，南京已将14区划定为“重点救助区”——即所谓的禁乞讨区。
5参见德沃金:《认真对待权利》，中国大百科全书出版社，1998，第243 ~ 270页。
6杨，2004
7杨·:《中国社会保障制度的城乡差异及整体改革思路》，浙江大学学报，2004年3月，12~20页。
8关建:《职业乞丐解析》，《社会》，2004年6月，第54-57页。
9甘吉祥:《禁酒令颁布的深层原因》，《中国社会导报》，2004年5月，第18~19页。