求论文《论中国开放式行政体系的构建》
随着社会主义市场经济体制的逐步建立和民主制度的完善，国家领导人高度重视政务公开制度，我国政务公开制度在各级国家机关逐步建立。比如《北京市工商局行政执法公开制度(暂行)》规定了执法的内容和时限；处理事务的程序；收费项目、标准和依据；违反公示的处罚规定。公安系统发布《公安部关于在全国公安机关普遍推行警务公开制度的通知》。相关的理论研究也在不断深入。
我国的行政公开制度有一定的基础，最重要的是形成了以中央和地方政府机关主办的机关报等主要报纸为核心，以《国务院公报》、《中华人民共和国法律汇编》、《中华人民共和国法律汇编》、《人民日报》为支撑，以多种形式的法律法规为补充的法律公告制度。也有一些适用的立法。例如，《行政复议法》第二十三条第二款规定，申请人、第三人可以查阅被申请人提供的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。
实践中的做法主要是通过一些政策来规定行政公开的内容、形式、监督和评估制度。* * *政策相似之处主要包括:
(1)指定要披露的主要内容。
公开法律、法规和规章；公开程序和时限，公开部门和人员，公开结果，公开收费和税费，廉政法规，监督方式和责任追究。
(2)公示的正式依据
公开的内容、范围和对象采用不同的公开形式。如果是公开，公开的内容主要是通过报纸、广播、电视、网络等大众化的社交媒体。向相关人士公开的内容主要是设立办事大厅、印制发放办事指南(明码牌)、设立公共专栏、咨询服务台等形式；对于向单一对象公开的内容，采取通报、函询、回访的形式；向机关内部工作人员公开的内容有简报、文件、谈话、专栏等形式。
(3)公开程序
公开程序的制定采用了中国政策制定的一贯做法。让各部门拿出一个公开的方案，既包括相关的职能规定、法律法规、工作标准、工作程序和期限，也包括违反规定的责任追究和处罚措施，以及负责监督执行的机构和方式。
(4)建立公开的监督评估体系。
一般的做法是在政府内部设立内部监督机构，将政务公开纳入干部考核范围，建立外部评价监督机制，如设立公民投诉中心，定期进行民意调查等。
二、我国行政公开制度存在的主要问题行政处罚法等相关法律法规的出台和政策的建立，对行政公开制度起到了很好的推动作用，对改善干群关系、提高工作效率、防治腐败有明显的作用。但是仍然存在一些差距和问题:
(1)缺乏对行政公开理论的深入研究，将行政公开与相关制度混为一谈。
在实践中，公开制度主要包括:政务公开、厂务公开、审计公开、村务公开、街道事务公开、立法公开和行政公开。一些人不清楚行政公开的内涵和范围，在研究和实践中随意扩大或缩小行政公开制度的范围和方法。例如，在实践中，对行政公开的定义主要有以下几种:从最广义上讲，凡是与公共事务有关的事项都要公开。概括地说，有代表性的观点是:所谓行政公开，就是国家权力在运行过程中，除法律规定的特殊情况外，必须按照法定程序公开，使党政机关的一切事情和活动都置于人民群众的普遍监督和关心之下。狭义地说，有代表性的观点是:所谓行政公开，是指国家行政机关的法律、法规和规章授权和委托的组织，在行使国家行政职权的过程中，通过一定的形式，依法向社会公众和特定的人公开与行政事务有关的事项，使其参与讨论和决定国家事务、公共事务和公益事务，并对行政权力进行监督的原则和制度。最狭义的，代表观点如下:行政公开是指政府机关的政府活动，除涉及国家安全或者国家秘密，为法律所禁止的以外，以各种形式公开。
比较上述观点，可以发现对行政公开的主体范围和形式有不同的理解。比如，最广义的行政公开主体包括各级党、政、军、法院、检察院等系统，甚至村民委员会、居民委员会、企业厂务公开。广义的行政公开主体定义为党政机关，狭义的行政公开主体定义为国家行政机关和法律、法规、规章授权委托的组织，狭义的行政公开主体定义为政府机关。将行政公开等同于行政公开，或者将行政公开的范围扩大到村务公开等属于居民自治范围的事项，或者将行政公开的范围局限于行政机关的公开，而忽视法律、法规和规章授权的组织的公开，都不利于行政公开制度的进一步发展。
(2)行政公开政策性强，缺乏相应的制度保障。
行政公开制度一经推出，便在各地广泛推行。但由于其政策性强，缺乏相应的制度保障，实用主义和形式主义盛行，在行政公开的范围和内容上表现出随意性和碎片化，难以成为稳定的制度。同时，一些地方片面理解中央领导的讲话，把行政公开的范围限定在解决群众最关心的问题上，只要群众满意就行，而不管行政公开本身的制度建设。这种做法在行政公开制度初期是不可避免的，但不应该成为习惯性的思维和做法。这种做法暴露了一种实用主义倾向。同时，行政公开的实施具有随意性和持久性，其实施没有法制化。由于行政公开主要在基层政府和地方政府实施，中央政府没有在明确的法律法规中对行政公开的事项作出明确规定。因此，行政公开的实施具有很强的灵活性，它受制于地方领导的理解力、权威性和创造性。如果领导者有很好的认识，高度重视，有足够的权威来推动和协调行政公开，并制定有力可行的战略和措施，那么行政公开就能很好地开展和深入实施。反之，行政公开就得不到落实，流于形式，走过场。这种现象也反映了行政公开制度的强政策性，具有强烈的“为官清廉”和“不确定性”意识。
(3)行政公开的主体范围狭窄。
在行政公开制度建立之初，中央就曾指出地方基层政权是行政公开的重点，所以目前各级政府在实施行政公开的过程中更加注重基层，行政公开的主体主要集中在乡镇和市级政府机关，而中央机关和省部级机关基本处于原始状态。同时，理论界也缺乏对行政公开主体的深入研究，侧重于行政公开义务主体，对行政公开权利主体的研究较少。当然，随着入世后解决透明度问题的需要，相关部委也在制定相关政策。
(4)行政公开的范围狭窄。现行制度对行政公开内容的规定很不完善，最大的不足是对除外情形的解释过于宽泛。比如一般对行政公开内容的定义是“国家规定的除保密以外的其他事务”，其实很不明确。以《中华人民共和国保守国家秘密法》的规定为例，《保守国家秘密法》完全强调保护国家秘密，以防止泄露国家秘密为核心。对于国家秘密的适当开启和开启程序，没有明确的规定。同时，法律将国家秘密的密级分为“绝密”、“秘密”、“秘密”三级，似乎有国家秘密过度密级的嫌疑，容易造成国家秘密的泛滥。没有明确的标准来确定什么是国家秘密，国家机关享有较大的自由裁量权，这使得实践中容易扩大国家秘密，使得行政主体在实施行政公开的过程中往往以国家秘密为由拒绝向公众提供信息。
因此，在今后的立法中，应该明确什么是国家秘密，国家机关可以公开的对象是什么。我们应该制定一个统一的标准，界定公开和保密的界限。
(5)行政公开的方式简单。
在行政公开制度中，公开的方式多种多样，构成了行政公开的制度多样性。在现行制度中，多采用主动公开和向所有人公开的方式。此外，依申请公开和向利害关系人公开也是可以的。不同公示方式的公示范围、公示对象和救济方式不同，应加以区分。
(6)行政公开的手段落后于现行行政公开制度的手段，多局限于通过印刷小册子、张贴在墙上、工作流程图等传统媒体进行公开，或者公开的范围多局限于行政公开主体的组织机构。如果公众需要获取信息，往往需要去找信息获取义务主体，不利于提高行政公开的效率。即使强调网上政务的概念和网上宣传的手段，网页上的信息要么更新慢，要么内容窄，时间短，随意性大。比如笔者曾登录某直属局网站，网页开放内容中介绍领导的章节竟然是其前任之一因贪污罪被判有期徒刑的领导，这从网页开放内容的陈旧程度可见一斑。
(7)对非公共救济手段的规定不足。
在现行制度下，如果义务主体不公开，最多只是追究内部责任，不公开没有法律救济。
三、完善行政公开制度的对策
(一)完善行政公开立法，实现行政公开法制化。
在社会主义法治国家，行政应当法治化，法律法规应当逐步成为行政机关行为的主要法律依据。如前所述，我国的行政公开制度具有很强的政策缺陷，政策是行政公开制度建立初期的主要依据，这是可以理解的。但要对全国范围内行政公开的主体、机构设置、程序、救济渠道等作出规定并使之更加深入，还需要制定和颁布行政公开的法律法规。从世界范围来看，行政公开制度的立法模式主要有两种:一种是制定信息公开法、财产申报法、政府采购法等关于行政公开的专门法律，其他关于程序的一般规定适用行政诉讼法。代表国家是美国和日本；第二种是没有专门的法律，相关问题在行政诉讼法中规定，代表国家是德国。我国应在吸收国外经验的基础上，根据我国行政公开的实际，制定具有中国特色的行政公开立法。在立法安排上，应先制定财产申报法、政府采购法、信息公开法等专门法律，再在这些法律的基础上制定统一的行政程序法。
(二)加强对行政公开制度内涵的研究。
行政公开制度是指国家行政机关、法律法规授权行使行政职权的企业、事业单位及其公务员主动或依申请公开除国家秘密、商业秘密和个人隐私以外的其他事项的制度。行政公开制度不同于政务公开制度，它不仅包括行政公开制度，还包括其他公开制度，如院务公开制度、检务公开制度等。行政公开制度不同于村务公开制度，因为村务公开制度属于村民自治。因此，中国的开放系统是由不同层次的系统组成的。
(三)逐步扩大行政公开的义务
主体范围目前，行政公开的主体范围主要集中在各级行政机关，其中主要集中在基层行政机关。事实上，行政公开的主体范围不仅限于行政机关，还包括行政机关以外的其他行政主体，如法律、法规、规章授权行使国家行政权力的组织。在实践中，行政主体的行政公开在取得一定经验后，可以扩展到法律、法规和规章授权的组织。
(四)深入研究行政公开的方式。
根据公开方式的不同，行政公开可以分为主动公开和依申请公开；根据公开对象的不同，行政公开可以分为对所有人公开和对利害关系人公开；根据公示场所的不同，可分为公告公示、阅览室公示和副本公示；根据是否收费，可以分为免费宣传和收费宣传。在我国，行政公开的主要形式是行政主体主动公开，对依申请公开缺乏详细的规定和深入的研究，影响了行政公开的效果。因此，应加强行政公开的多元化，增加依申请公开和向利害关系人公开的规定。
1，主动公开和依申请主动公开
公开是指国家行政主体及其工作人员在有关报刊、公报上主动公布国家行政主体及其工作人员的相关信息或者国家行政主体及其工作人员依照法律规定的义务主动公开相关信息的一种公开方式。依申请公开是指权利主体按照一定的程序和条件，向负有信息公开义务的机关和工作人员请求公开某种信息的方式。
2.向所有感兴趣的各方开放。
对所有人开放，就是对国家所有公民和组织开放，没有资格限制。向相关方披露是指披露的对象仅限于与所披露的材料、信息和新闻有利害关系的特定人。在向所有人公开的方式上，行政主体向国家所有公民和组织公开，没有资格限制，而向利害关系人公开的对象仅限于与公布的材料、信息、新闻有利害关系的人。比如《行政处罚法》第31条规定，行政机关在作出行政处罚决定前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由和依据。这是公开的，范围仅限于当事人。《行政复议法》第二十三条第二款规定，申请人、第三人可以查阅被申请人提供的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。此时，公示范围仅限于申请行政复议的申请人和行政复议第三人。中国澳门《行政诉讼法》第60条(利害关系人的知情权)规定，私人提出要求的，有权获得行政机关提供的与其有直接利害关系的行政程序进展情况的信息，有权知道对该程序作出的确定性决定。《瑞士行政诉讼法》第26条规定，当事人或其代理人有权要求在原纪律处分机关所在地或官方指定的国家官方机关查阅自己案件的卷宗。可见前者的范围比后者大得多。这也是两种公开方式的最大区别。
(五)扩大行政公开的范围。
行政公开的范围是行政公开的一个基本问题。关于行政公开的范围，世界上有两种不同的立法例:一种是列举行政公开的事项；一是采用概括加排除的规则。首先一般规定行政主体的信息应当公开，然后采取排除性例外，一般是国家秘密、商业秘密和个人隐私。
美国的《信息自由法》采用了第一个立法例。具体为:一是规定行政机关原则上应当主动向任何人公开行政机关掌握的信息和资料；其次，为免责规定了可行的标准，取代了旧法中的模糊规定；第三，行政主体对拒绝公开负有举证责任，行政主体必须向行政裁决机构或法院证明拒绝符合法定的不公开标准。同时也要注意个人隐私或商业秘密的披露范围以及不予披露的诉讼。
因此，我国行政公开在公开内容上可以采用概括式和列举式两种模式:
(1)行政主体应当公开的内容。
(一)行政法规、规章和其他规范性文件；(二)行政主体的机构设置、人员配备、职责权限和规章制度；(三)行政主体相关工作人员的聘用、考核、奖惩、任免以及相当级别公务员的收入；(4)行政主体的财产收支应当公开；⑤行政执法的依据、程序、过程、事实认定和救济途径；⑥其他重大行政事项和决策程序。
(二)未公开的内容
(一)国家秘密；(二)商业秘密；3个人隐私。
(3)行政主体对未公开的事项承担举证责任。
(六)建立和完善行政公开制度的救济制度。
根据权利与救济的法理，行政公开制度需要救济程序来保障。在现代国家的行政公开制度中，普遍确立了行政公开的法律救济原则。申请救济的人一般有两种，凡是反对公开的利害关系人，都要反对公开。根据申请人获得救济的原则，当申请人的请求被国家机关不当驳回，或者利害关系人认为申请人的请求对自己构成损害时，有权获得救济，可以向行政机关或者法院提起信息公开诉讼。(3)对于救济制度的规定，各国立法情况不同，有的国家采取“穷尽行政救济”原则和相对人选择原则。
在我国现行的行政公开制度中，权利主体的救济权比较粗糙，关于行政公开制度的规定大多没有规定权利主体有获得救济的权利。因此，在未来的制度中，不仅要赋予当事人查阅卷宗的权利，还要赋予行政机关及其公务员公布相关信息的义务，并赋予当事人在行政公开中的行政救济权，直至其请求司法审查。
比如，通过扩大对行政复议法、行政诉讼法相关规定的解释，将未公开的行为纳入受案范围。《行政复议法》第六条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依照《行政复议法》向行政复议机关提起行政复议。根据该规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以向行政机关提起行政复议。因此，现在的关键问题是证明相对人拒绝公开行政机关掌握的信息和情报是具体行政行为。相对人向行政机关请求公开行政机关的信息和情报是行政机关的义务，行政机关应当依照法律规定的程序对相对人的请求作出答复。行政机关的拒绝是影响相对人权利的具体措施。具体措施是针对请求公开行政机关信息的申请人，拒绝的后果直接影响相对人的合法权益。
因此，相对人可以依据行政复议的这一规定向行政机关提起行政复议。同样，行政复议机关不予复议，或者相对人不服复议机关的复议决定，或者相对人直接向人民法院提起行政诉讼的，相对人仍然可以向人民法院提起行政诉讼。