农田纸

论土地管理中的价值标准

在法律制度设计中，公平是土地用益物权配置的目标，效率是实现土地用益物权制度功能的内在动力。公平的价值标准和效率的价值判断都适用于土地用益物权配置的判断。没有公平，土地法律制度就会丧失；没有效率，土地法律制度就失去了活力和动力。公平与效率基本一致，但也可能存在矛盾。因此，公平与效率的协调与平衡应该是“-3”。

关键词:公平；效率；土地用益权；权利分配

土地用益物权是指在土地所有者所有的土地上设立的使用土地并取得收益的权利。根据我国现行法律，土地用益物权主要包括农村土地承包经营权、建设用地使用权和宅基地使用权。土地权利配置分为两个层次:土地所有权配置和土地用益物权配置。其中，土地用益物权的配置是指在一定的所有权条件下，土地用益物权在不同主体之间的初次分配和再分配。土地立法是土地初始分配的重要形式，是建立土地制度的法律手段。在建立我国物权制度的过程中，科学评价土地用益物权制度对于完善土地立法具有重要的现实意义。

一、土地资源配置与土地权利配置的关系

土地利用可以表现为两种形式的土地分配:一种是从技术角度考察土地资源如何最优分配用于不同目的，即土地资源分配；另一个是从权利的角度，如何实现土地权利在不同权利主体之间的最优分配，即土地权利的配置。土地配置的过程，一方面是土地资源配置的过程，另一方面也是土地权利配置的过程。实现土地的合理配置可以分别从这两个方面来考察。

土地资源配置的目标有两个方面:一是在各种竞争性用途之间合理配置土地资源；二是在此基础上提高土地资源的利用效率。由于土地数量有限，各种需求之间存在缺口，客观上要求土地在不同部门、不同用途之间合理配置，这是土地资源配置的宏观目标。土地的合理配置有两个标准:一是通过不同的土地权利主体(包括土地所有权主体和土地使用权主体)来衡量各种用途之间的土地状态是否符合社会公平、机会均等和利益均衡的目标，即土地资源配置的公允价值标准；二是衡量土地利用过程中土地投入与土地产出的比例关系，即土地利用效率，包括新古典主义意义上的土地效率(我们称之为土地生产效率)和新制度主义意义上的土地效率(我们称之为土地制度效率)。新古典意义上的土地效率是指在制度是外生变量，即制度不变的前提下，衡量单位土地面积的投入所引起的产出增加；新制度主义意义上的土地效率是指在制度是内生变量，即制度是可变的前提下，比较和衡量单位土地投入引起的产出变化。上述两个标准的实质是如何将公平与效率标准结合起来，完成土地资源配置的科学评价。

土地资源的配置和土地权利是相互联系、相互影响的。首先，地权配置是土地资源配置的前提，地权配置的效果对土地资源配置有重要影响。因为土地权利的配置可以产生一种激励机制，促进土地资源配置的优化。其次，土地资源配置的过程伴随着土地权利的配置，土地资源的合理流动必然导致土地所有权或土地使用权的转移，从而弥补初始配置权利的不足，促进土地资源配置从低效的地方向高效的地方流动。第三，土地资源的配置决定了土地权利配置的方向。土地资源的配置遵循市场经济运行的客观规律，市场经济运行的客观规律决定了土地资源的配置朝着效率最大化的方向发展。最后，土地权利的配置对土地资源的配置有负面影响。土地权利配置的目的是保证土地资源配置利益和目标的实现。从这个意义上说，地权配置是为土地资源配置服务的。

第二，公平是土地用益物权配置的目标。

无论哪种分配方式，都有土地分配公平和效率的考虑。就我国土地制度而言，公平是土地用益物权制度追求的目标。

首先，在宏观层面上，我们必须考虑土地在不同用途之间的公平分配。衡量宏观分配公平应该考虑的一个重要因素是人地比。根据《土地管理法》对土地的分类，土地可分为农用地、建设用地和未利用地三类。土地的分配首先是农用地和建设用地之间的合理公平分配。我国是农业大国，人多地少决定了土地制度的特点，必须把保护土地资源特别是耕地放在首位。对此，宪法、土地管理法等法律都作出了规定。农用地和建设用地之间合理配置土地的标准是人均耕地和人均农用地指标是否满足生产力发展对土地的要求，建设用地规模是否与经济发展规模相协调。如果满足这些要求，土地的宏观分配将是公平的。由于我国幅员辽阔，自然资源丰富，地区差异很大，所以土地的宏观配置也包括不同地区之间的土地配置，实际上就是不同地区之间农用地和建设用地的配置。

第二，如何实现农用地内部耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面的合理公平配置，是需要考虑的主要因素。如果符合农村经济可持续发展的要求，土地资源的配置将实现农村社会土地资源配置的公平性和土地利用的效率性。建设用地方面，根据区域经济发展规模和产业结构需要，在城乡住宅、公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地之间合理分配和平衡。只要土地的分配符合经济发展的要求，土地在不同用途上的边际收益相等，就可以认为土地得到了有效配置。

第三，每一种土地利用都存在土地权利分配和土地利用效率的问题。比如，我国农地实行土地承包经营制度，赋予农民对土地的使用权，那么就存在一个如何在不同农户或农户之间合理分配农地资源和农地权利的问题。自古以来，“不患寡，只患不均”的思想在中国占主导地位。因此，自古以来的农地制度分配都遵循“绝对公平”的原则，效率原则往往被忽视。农地分配遵循公平原则的另一个重要原因是，对于农民来说，土地承担着两个特殊的功能，即土地的社会保障功能和土地的社会稳定器功能。农民的基本生活是关系到社会和经济稳定的大问题。如果土地分配不遵循公平分配的原则，就会引起社会动荡。因此，在这种背景下，土地分配始终遵循“绝对公平”的原则。

总之，无论是农用地还是建设用地，无论是土地资源配置还是土地权利配置，都是土地用益物权配置的目标。