公共安全和公共管理
首先，公共安全是政府和人民特别关注的一个非常重要的社会问题。
公共安全是人类社会发展进步的必要条件。任何社会的存在和发展都需要公共安全。公共安全对全社会成员的生存和生活质量具有重要意义。没有良好的公共安全体系和措施，这个社会的存在和发展以及人们的生存和生活将是不可想象的。因此，维护公众的安全是关系到国计民生、社会稳定和发展的大事；实施法律和治理国家是国家的重要职能。加强公共管理，建设强国，是一项系统工程。对于治安的含义，可以从法律和管理两个方面来考察。
从法理上分析，专家学者对公共安全的含义有不同的理解。什么是公安？现行《中华人民共和国刑法》第二章没有从法律上界定其含义，也没有专门的司法解释，但在我国刑法教材和相关论文中有所论述。关于公共安全的含义，法学理论界主要有四种不同的观点:第一种观点定义为，所谓公共安全，是指故意或者过失实施或者足以危害不特定多数人的生命健康或者重大私人财产安全的行为。第二种观点定义为所谓公共安全，是指故意或者过失危害不特定人的生命健康或者重大公私财产安全的行为。第三种观点定义为所谓公共安全，是指故意或者过失危害不特定多数人的生命、健康、重大公私财产和公共生产、工作、生活的安全。第四种观点认为，所谓公共安全，是指故意或者过失危害不特定多数人的生命、健康、重大财产安全、重大公共财产安全以及其他合法的公共利益。
从管理学理论分析，有专家认为，公共安全问题是由自然因素、生态环境、公共卫生、经济、社会、技术和信息构成的。现代国家安全概念已经超越了传统的军事和国防，包括人民健康、生态环境、互联网安全、生物物种安全、科技保密、矿产资源保护、国际贸易畅通、货币金融稳定、公众心理稳定等。目前，按照分类，影响治安安全的主要因素有:一是自然因素。包括地质灾害，如地震、滑坡、塌岸、崩塌、泥石流等。气象灾害，如暴雨、洪水、干旱、大风、冰雹、暴风雪、霜冻、雷电、雾凇、寒潮、沙尘暴、海浪、海啸、海滩等。第二是健康因素。包括人体健康安全，如各种传染病、流行病、职业病、突发疾病、中毒等。；动物防疫安全，如各种传染病、疫情、突发疾病、中毒等。；水生生物防疫安全，如鱼、虾、蟹、贝类。第三是社会因素。包括刑事保安，如打、砸、抢、偷、杀、烧、炸、绑架、毒X等。社会动乱，如动乱、非法集会游行和非法宗教活动；社会灾难，如火灾。第四是生态因素。包括海洋生态安全，如赤潮、海岸侵蚀、
海水入侵、海水污染、渔业生态失衡、海岸工程破坏等。；自然生态安全，如动植物和物种保护、生物多样性保护、农作物和森林病虫害、森林火灾、水土流失等。第五是环境因素。包括废气、废水、废渣、噪声、有毒气体、腐蚀性物质、光化学烟雾、放射性危害等。第六，经济因素。包括生产安全，如爆炸和各种事故；金融安全，如信贷、外汇、股市等。交通运输安全，如铁路、公路、航空、航运、管道、索道、重要桥梁等。；能源安全，如煤、油、电、气、水、火和热。第七，信息因素。包括国家秘密、计算机信息、网络信息、核心技术、商业秘密等。八是技术因素。包括保护重要的公共技术设施，如电视台、广播电台、通信等重要信息枢纽；克隆技术、转基因技术等高新技术的负面危害。九是文化因素。包括种族冲突和文化冲突。十是政治因素。包括政治动荡、国家分裂、政治斗争等等。还有国防因素，包括外敌入侵和主权伤害。
以上两个方面对公共安全的内涵进行了考察和分析，前者是试图从法学理论的角度给出公共安全概念的科学定义；后者试图从管理实践出发，对影响公共安全的因素进行科学分类。在我看来，无论从法学理论还是管理学理论来看，从总体方向和基本观点来看，都不是相互排斥的，而是相辅相成的。从多方面、多层次分析和理解公共安全的含义，有助于我们从多角度、全方位全面准确地理解和把握公共安全的科学含义。是否可以认为现代公共安全的含义是一个复杂的系统，可以从多个角度和侧面进行分析和研究？
第二，近年来，国内外各行各业对公共安全的重视程度越来越高，主要是因为在人们的社会生活实践中，感觉到公共安全的重要性越来越大。
2004年第八期《王新周刊》指出，刚刚从非典中恢复过来的人们，现在都在焦虑地关注着禽流感的蔓延，各种天灾人祸时有发生。开县特大井喷事故造成数百人死亡；元宵节期间，密云县有37人在赏灯时被踩死。吉林市钟白商厦和浙江海宁同日发生火灾，分别造成53人和40人死亡。我们似乎正在进入一个越来越不安全的社会。中国人民大学社会学教授洪大勇对王说，这些现象看似孤立，但都预示着高风险社会的来临，尤其是中国的公共安全正面临非常严峻的挑战。民革中央副主席、监察部副部长陈昌智指出，2003年特大事故上升的趋势是不可阻挡的。中国发生了10至29人死亡的特大事故，其中115人死亡，1732人死亡。一次死亡30人以上事故14起，死亡830人。公共安全领域的严重事故呈上升趋势。2004年6月65438+10月1日至2月65438+5日，全国共发生一次性死亡10人以上的重大安全事故27起，其中公共安全领域发生26起。
上述危害公共安全的事故和事件，既有国际社会的原因，也有我国转型期的特殊原因。从根本上说，社会是基于同一物质生产活动而相互联系的人的总和，是人与人相互作用的产物。到了现代，社会的这一基本特征越来越鲜明，在各个领域的反映也越来越突出。一方面，从“人”的角度来看，人口激增，密度增大。随着社会的发展和进步，城乡人员流动和交流的广度和频率大大增加，社会关系成为无数的、更加复杂的网络。另一方面，从“物质”的角度来看，* * *的社会生产活动内容得到了极大的扩展，其设施、设备和交通工具不仅大大增加，而且不断更新，科学技术得到了迅速普及和显著提高，创造了大量的财富。随着生产和经济活动的社会化、现代化步伐的加快和形势的千变万化，各种人为的、意外的、物质的和自然的因素都很容易诱发和导致危害公共安全案件的发生，后果也越来越严重。在目前条件下，火灾、水灾、车祸、空难、海难、爆炸、中毒等危害公共安全的案件，大大超过了以往的危害程度，容易给人们带来深重的灾难和不可挽回的巨大损失。中国正处于并将长期处于经济转轨和社会转型的特殊历史时期。中国当前的经济体制改革是一场涉及社会生活各个领域的革命，其核心是由计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变。改革必然引导我们的社会进入良性发展轨道，极大地发展社会生产力。但是，在新旧制度转换的过程中，由于旧的观念、规范和制度被打破，新的观念、规范和制度产生了。
没有完全建立起来，或者说虽然建立了，但是并不完善，使得人们的社会行为在一定程度上处于一种失衡无序的状态，反映在社会领域，就是犯罪和越轨行为的增多。市场经济作为一种资源配置手段，与犯罪没有必然联系。但是，在社会主义市场经济初级阶段，市场经济本身固有的属性在一定程度上刺激了犯罪的增长。到2020年，中国人均GDP将从65438美元+0，000美元增长到3000 ~ 4000美元。根据国际经验，在此期间，利益重新分配，新旧观念碰撞，社会结构剧烈变动，社会不稳定性增加，给人民生命安全带来极大隐患。近年来，中国的犯罪形势朝着动态化、组织化、专业化和智能化的趋势发展。我国公安机关成立的刑事案件年均增长率为24.7%，刑事案件总量每年达到300多万起。各类刑事案件年均死亡率近7万，造成直接经济损失400亿元。经济犯罪平均每年涉案金额800多亿元，违法犯罪形式趋于多样化、复杂化和国际化。特别是由于高科技的发展，生物技术特别是基因技术的广泛应用，以及核工业的发展，为犯罪分子、跨国犯罪分子和极端分子提供了最现代化的犯罪手段，公共安全的威胁不再局限于任何国家的领土。“9·11”事件的爆发引起了世界对恐怖事件的警惕。专家指出，防范外来有毒有害物质和生物入侵及恐怖事件应成为中国公共安全战略的组成部分。影响和危害公众安全的因素和事件错综复杂，危害程度各异，但这些事件有一些共同的特点。有研究者对此进行了调查分析。综合专家的研究成果可以总结如下:
1.突发事件。这些事件会突然发生。什么时候，什么地方，什么情况下，有很大的不确定性。这给我们预防公共安全事件的发生和选择采取对策的时间和地点增加了难度。因此，制定公共安全应急措施，建立和完善公共安全应急体系具有特殊的意义。
2.危险是灾难性的。这些事件会带来突然的破坏。有时会给公众的财产和生命带来灾难和破坏，而且这种破坏是刚性的、不可逆的。一旦发生，我们必须调动必要的力量和资源进行紧急救援，努力把损失减少到最低限度。
3.范围广泛。很多突发事件涉及面很广。2002年底至2003年，非典疫情波及中国20多个省市，并波及欧美。为此，有必要建立区域或国家应急机制，并与其他国家或相关国际组织建立联系，以应对紧急情况。
4.影响的相关性。这些事件会影响和蔓延到经济社会的许多部门和方面。公共安全事件一旦发生，往往会引起连锁反应。例如，洪水不仅影响农业，还影响教育、交通、工业生产和商业流通。洪水退去后，还可能造成大规模的疫情爆发，房屋和基础设施的损坏会影响到建筑业。因此，必须采取一系列对策，统筹规划。
5.原因的复杂性。它不以人的意志为转移，而是由许多原因、因素和条件组成，而这些原因、因素和条件往往是相互联系、相互影响甚至相互转化的。因此，必须进行科学的分类管理，加强相互协调和沟通，采取科学、系统、综合的措施加以应对。
6.进化的隐蔽性。比如1998的特大洪水，很大程度上是因为长期过度砍伐森林，破坏植被，导致区域自然生态失衡。这有一个量变的过程，是隐性的。因此，应高度重视这一阶段，加强科学研究，未雨绸缪，防止量的扩张和质的突破。因此，我们应该提倡预防为主的方针。
第三，加强治安管理，维护社会公共安全是一项系统工程，需要从公安系统、公共管理体制等多方面寻求对策。第一个问题是科学发展观和树立正确的安全观。
当前，人们对科学发展观问题的认识正在逐步深化。这里想到的是，我们应该用科学发展观来思考公共安全问题。树立和坚持科学发展观要以人为本，坚持全面、协调、可持续发展，坚持和实践“五个统筹”。中国工程院学者、公共安全科学技术研究负责人范认为，当前，我国正处于经济社会转型期，公共安全面临的严峻形势越来越突出，引起了决策者和全社会的广泛关注。经过半年多的研究，100多名专家组成员达成了一个非常宝贵的认识:在谋求经济社会发展的整个过程中，人的生命永远是最宝贵的，要像对待人口、资源、环境一样，把公共安全问题作为一项不可动摇的基本国策。据《王新闻周刊》报道，我国每年因公共安全问题造成的经济损失为6500亿元，约占GDP总量的6%。其中，安全事故造成的损失2500亿元；社会安全事件造成的损失为654.38+0.50亿元；自然灾害造成的损失2000亿元；生物侵权造成的损失500亿元。近年来，安全事故总量居高不下，频发的重特大事故更具有突发性、灾难性和社会危害性。从1990到2002年，我国安全事故总量年均增长6.28%，最高增长率达到22%。统计显示，2002年* *发生道路交通事故654.38+0.07万余起，夺走了654.38+0.654.38+0万条生命。2003年全球交通事故死亡人数为50万，其中中国交通事故死亡人数为104万，居世界第一。在所有工矿企业中，煤矿行业的安全生产形势最为严峻。2002年，因瓦斯爆炸、矿井坍塌等恶性事故死亡近7000人。全国平均每天发生死亡3至9人的重大事故7.2起，每周发生死亡10人以上的重大事故2.5起，每月发生死亡30人以上的重大事故1.2起。专家指出，如果不采取有效措施，中国的安全生产形势在未来很长一段时间内仍将十分严峻(P 17)，事故率仍将处于高位。
食品安全也成为一个大问题。据了解，污染和中毒是目前我国主要的食品安全隐患，人民生命健康受到严重威胁。2001年，卫生部共接到食物中毒报告706起，发病22193例，死亡184人，但专家估计实际中毒人数可能是统计数字的10倍以上。除有害微生物外，农药、兽药、生物毒素、亚硝酸盐等15物质成为食品安全隐患；看不见的慢性污染难以预防。据统计，我国还有8亿种农药“六六六”和滴滴涕。动物产品中生长消毒导致的健康问题和兽药残留导致的耐药性问题困扰着全世界的科学家。2001年，相关部门在《残留监测方案》中对大型养殖加工企业动物及动物产品的监测结果显示，大部分食用动物及其产品中农药、兽药、重金属含量不容乐观。2004年，涉及10个地区的40家企业，因食用劣质奶粉导致229名婴儿营养不良，其中轻中度营养不良婴儿189人。安徽阜阳劣质奶粉致12名婴儿死亡事件震惊全国。2004年5月9日，长春大学139学生在食堂早餐吃了炒饭后出现恶心、呕吐、头晕、胸闷、指甲发黑等症状。结果表明，亚硝酸盐引起食物中毒。自然灾害造成了严重的损失。短短30秒，24.2万人死亡，1.6万人重伤。这就是1976年7月唐山大地震的杀伤力——一场来自大自然的“不期而至的风暴”，常常出其不意地威胁着人们的生命。中国是遭受严重地震灾害的国家之一。20世纪破坏性地震占全球1/3，死亡60万人，死亡人数占全球地震死亡人数的1/2。中国22个省会城市和2/3百万人口以上的大城市位于地震高风险区。事实上，中国是世界上自然灾害最严重的国家之一，重大突发灾害频发。70%以上的人口、80%以上的工业、农业和城市受到各种灾害的严重威胁。一场重大的自然灾害可以造成数万人甚至数十万人死亡，数百万人受到影响。在过去的10年里，每年都有数万人在台风、暴雨、洪水、山体滑坡、泥石流等灾害中丧生。一些地区盲目追求经济发展，掠夺式开发资源和环境，严重忽视防灾减灾的战略任务，人为加剧自然灾害，使社会承受灾害的能力更加脆弱。人祸也直接威胁生命安全。火灾是最持久和最严重的灾害之一。在我国，每年都有成千上万的人在火灾中丧生或受伤。据公安部统计，2003年* *发生火灾254 811起，造成2 497人伤残，3 098人受伤。近年来，火灾现象呈现出复杂化、多样化的趋势，现代城市的人口、建筑、生产、材料等特点使得火灾更加集中。各种新材料的使用增加了可燃物的种类，使燃烧形式和种类更加复杂，火灾中有毒气体的危害突出。各种新能源和电气产品的使用导致火灾原因更加复杂、多样和隐蔽；高层、复杂、超高层建筑的增多，使得消防和疏散条件更加恶劣。
当前，社会治安形势严峻。如果说火灾的发生有一定的偶然性，人与人之间的流血冲突和日益增多的社会安全事件，则是一些社会领域长期不健康运行的必然结果。正如专家所指出的，我们用非常低的劳动力成本和非常高的资源环境成本换取了多年来GDP的高速增长，而忽视了社会的均衡发展。从非典引起的社会恐慌和一些重大社会安全问题可以看出，中国的
公共安全体系没有建立和完善，应对公共安全问题和社会风险的能力远远不够。全面落实科学发展观，把社会发展和公共安全问题提到议事日程上来。长期以来，民政、农业、卫生、教育、环保等主要社会发展部门被忽视，应加大投入，使整个社会的发展建立在可持续的基础上。
四、理论和事实表明，建立和完善我国公共安全体系十分迫切、必要和重要。这包括公共安全管理体系本身的改进和完善，也包括公共安全管理的改进和完善。
公共* * *安全与公共* * *管理密切相关，公共* * *管理应该是公共* * *管理的重要组成部分，公共* * *安全也是公共* * *管理的重要组成部分。目前，在我国的治安管理和行政管理实践中，治安管理已经被纳入人们的视野。遗憾的是，在公共管理的教材中，虽然列出了具体的管理内容，如公共部门的人力资源管理、公共部门的法律管理、公共部门的财务管理、公共部门的科技文化教育管理等。，这是一个非常遗憾的公共安全管理的不可或缺的重要内容缺乏。随着理论和实践的进步，应该在《公共管理》教材中补充这一章。与治安管理密切相关，在建立和完善治安体系、加强治安管理方面有一些需要创新和改进的地方。
一是建立和完善公共安全体系。有必要从战略高度设计公共安全体系。有专家做了具体规划，包括①建立预警机制。贯彻预防为主、常备不懈的基本方针，改变重治理轻预防的现实，加强预防预警的人力、物力、财力、设备和科研投入，化解各种危机和风险，尽可能把威胁公共安全的潜在突发事件扼杀在萌芽状态，或者防止或减缓突发事件的发生，降低强度，缩小覆盖面。②建立分级制度。要在总结自身经验教训、借鉴国外成功做法的基础上，科学划分可能危害公共安全的突发事件范围和影响，制定分类预案，开展分类预防和应急处置，依法规范和公布突发事件等级，科学应对。③建立和完善应急体系。包括信息收集与自动汇总机制、网络应急指挥机制、联合协调机制、信息沟通与反馈机制、资源动员机制、交通保障机制、社会安全保障机制等。包括经济安全应急体系；学习、生产和工作场所安全应急体系；环境安全应急系统；公共卫生和安全系统等。④建立和完善非程序化决策机制。通常情况下，影响公共安全的突发事件性质紧急，灾害后果扩散迅速，解决和控制的最佳时机稍纵即逝。要给一线人员现场决策的权利。⑤建立公共安全基金制度和私人救助制度。建立涉及不同类型公共安全的基金，同时制定相应政策鼓励企业和个人捐赠。⑥建立健全符合农村和农民特点的各种组织和制度。农村和农民是我国公共安全的重点之一，必须特别重视，采取有效措施，并有专项资金予以保障。
二是建立健全治安行政管理体系。公共管理中公共安全的强化，需要落实到以政府为主体的行政管理体系中。强化政府的公共安全意识、责任和制度。政府主要领导和分管领导要把公共安全作为大事来抓，统筹兼顾，各有关部门要认真负起责任。要把治安安全管理作为一项重要工作，既有日常安排，又有应急措施。很多措施的实施并不需要建立新的机构，而是需要落实到政府相关部门。
三是建立健全公共安全法律体系。发达国家有一套法律法规和制度安排，形成了严密的公共安全体系。目前，我国尚未颁布《突发事件法》和相应的国家应急预案体系。全社会只是在正常运行下熟悉规则，而当出现重大突发公共事件时，社会和职能部门难免会陷入一片忙乱甚至恐慌的状态。制定公共安全紧急状态法。依法规范政府行为，明确各种社会机构、组织和公民的责任和义务，建立健全保障公共安全的应急体制和机制，规范各项制度，为公共安全提供法制保障。
四是建立和完善公安科学技术研究机构。国内外的经验教训告诉我们，建立和完善相关科研机构，可以为公共安全提供强有力的支持。长期以来，公共安全是一个被忽视的冷门领域。但随着近年来一系列问题的暴露，相关领域的研究也逐渐开展起来。2003年底，清华大学成立了公共安全研究中心。对此，国家有必要组织力量进行科研攻关。科学
技术的研究为公共安全提供了多方面的支撑，如风险评估、灾害事故机理研究、可能导致事故的关键环节控制技术、生命安全保障、灾害中人的心理和行为特征分析研究等。
五是建立健全公安人才保障体系。公共安全也是一门科学，是一门重要的科学体系，需要多方面、多层次的人才；不同层次的管理和决策人才；不同学科的研究人员；不同岗位的基层和一线人员。这就需要公安高校培养和训练相关人才。有关部门应该重视那些有实践经验、专业性强的人才，充分发挥他们的作用。
第六，建立和完善公共安全的物质和财政保障体系。预防为主，应对不同类型的突发公共安全事件，需要不同的物资储备。有必要将公共安全所需经费列入年度预算。国家预算中应对突发事件的准备金约50亿元，遇到重大突发事件往往捉襟见肘。各省市自治区都要增加应急准备金，纳入财政预算。同时，鼓励企业和个人投资和捐赠，为公共安全提供强有力的物质保障。
第七，建立健全社区治安和公共安全体系。面对社会转型和社区崛起。社区安全日益成为社会公共安全体系的微观基础和主要方面。西方发达国家把社区安全作为社会公共安全体系的基础，在社区公共安全体系的工作中突出了社区居民和当地社会组织的参与和配合。我们可以借鉴国外的经验，结合我国的实际，创建社区治安服务体系和公安系统相统一的社区治安体系和治安工作模式，调动一切积极因素参与社区治安服务，维护社区治安和公共安全。
第八，建立和完善安全教育、宣传和培训体系。教育部门要在大中小学开设公共安全知识课程；社交媒体充分利用电视、广播、互联网等现代信息手段，广泛宣传和普及不同类型的公共安全预警防范系统和应急措施。各类公共* * *安全指挥系统定期对不同范围、不同级别的突发事件进行应急演练。在高度重视专家和专业队伍建设的同时，建设一支公安志愿者队伍，充分发挥产业工人、大学生和民兵预备役人员的重要作用，进行登记管理和定期培训，与专业队伍形成互补，提高公众的公共安全意识、知识水平和公共安全能力。