关于机构改革的论文

2008年3月11日，备受社会关注的国务院机构改革方案终于浮出水面。国务院机构改革涉及调整变动15个机构，新设5个部委，减少4个正部级机构。2008年的大部制改革成为中国人民政治生活中的一个热门话题，也成为推动中国民主政治进程的一个里程碑。那么，如何理解大部制的内涵呢？如何审视大部制改革？大部制改革给我们带来了什么？对普通人的生活有什么影响？这一系列问题带给我们很多思考。

一个

2007年6月5日至2007年10月，党的十七大明确指出，未来五年我国行政管理体制改革的目标是建设服务型政府。大部制是建设服务型政府的重要组成部分。所谓多部门制，就是在政府部门设置上，将那些职能相近、业务范围相近的事项相对集中，由一个部门管理，最大限度地避免政府职能重叠、多头行政、多头管理，从而达到提高行政效率、降低行政成本的目的。大部制是中国社会经济发展的必然产物，也是世界上大多数国家普遍采用的政府管理模式。

在国内，中国的经济体制改革取得了丰硕的成果。改革开放30多年来，中国市场经济体制日臻完善。为充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，客观上要求政府退出微观经济领域，转变“全能”和“监管”角色。因为，在社会分工日益细化的今天，只有成功实现政府职能转变，才能为经济发展创造良好的外部环境。大部制是适应转变政府职能、改革行政管理体制需要的有益尝试。纵观我国政府历次机构改革，在操作层面都没有尝试过大部制的做法，自然没有现成的办法可循。因此，如何保证大部制改革的成功和高效运行，不仅是一个理论问题，也是一个实践难题。

相比之下，西方发达国家大部门制的做法值得借鉴。

在西方世界中，英国是第一个尝试部长制改革的国家。早在20世纪50年代，英国政府就开始探索对一些职能相近的部门进行合并重组。60年代组建并合并了三大部委(卫生和社会保障部、外交和联邦事务部、国防部)。20世纪70年代，贸易工业部和环境事务部应运而生。后来由于职能演变和能源危机，能源部从贸工部分离出来。几年后，因为金融危机和行政效率低下，贸易工业部和环境事务部不得不拆分。1983年，英国政府改组了贸易部和工业部。出于国防安全的考虑，美国在9.11事件后成立了超大型的国土安全部，包括12个机构和17000名工作人员。而瑞典当局则设置了贸易工业部，职责很多，比如劳动保护、贸易运输、工业发展规划等。

由此看来，大部制改革不仅是中国社会经济发展的必然结果，也是世界各国公共行政领域正在不断推进的机构改革。

此外，实行大部制改革也是克服行政组织弊端的必然选择。

众所周知，在理论界广为人知的理性官僚制，是各国行政机关秉持的重要理念。如何克服官僚制设计的内在缺陷，一直是理论界的热点问题。学者彼得斯曾指出，发展中国家和体制转轨国家“在追求政府部门最大经济利益的同时，必须重视建立一个可预测的、普遍的、正直的韦伯式官僚政府。”帕金森定律揭示了行政部门具有内在的自我膨胀倾向，机构和人员的不断增长是其生存本能。公* * *选学派认为，官僚行政部门的扩张动机遵循这样一个公式，即“部门本身越大=预算越多=权力越大”。他们指出，在政府官员眼中，追求的是效用函数的最大化，包括选票、薪水、组织的规模、荣誉、额外收入、权力和地位。近年来，各国曝光的一些重大腐败案件，就是官僚体制下寻租和滥用权力的集中表现。

同时，我们也可以从系统论的角度来分析大部制。我们知道，系统是一个有机统一的整体，由相互依存、相互作用、相互制约的要素组成。系统的发展取决于各要素的功能以及它们之间的协调和匹配。系统论的方法要求我们立足整体，观察全局，着眼于从系统与要素、结构与功能、系统与环境的关系来全面考察对象，从而实现功能优化。政府组织本身是一个自组织、自适应的有机系统。只有保证政府系统内部各种要素的协调匹配，才能发挥政府的自组织和自适应功能，进而实现系统的协同效应。政府作为整个社会系统的一个子系统，承担着实现社会公共利益的职能。只有保证体制内行政理念、人员配置、制度安排的协调匹配，才能全面提升政府履职能力。因此，在进行大部制改革的过程中，只有优化人员配置，合理界定职能，完善制度设计，才能合理集中和整合公共资源，实现公共利益最大化。此举不仅是改善政府治理的需要，也是提高政府管理水平的需要。回顾历次机构改革的历程，我们不难发现，在制度设计层面，还有很多亟待解决的问题。行政体制改革是一项系统工程。因此，在推进大部制的过程中，制度设计者必须全面系统地规划和调整政府机构，充分吸收社会各方面的意见和建议，在社会大背景下统筹考虑，稳步推进政府机构改革。只有这样，才能最大限度地发挥公众的治理效益，而日趋成熟的大部制改革无疑是实现上述目标的理想选择。

二

按照科学发展观的要求，统筹谋划大部制改革的总体战略，确保行政体制改革的公平、公正和科学效率，是体制改革的主题。因此，在推进大部制改革的过程中，必须统筹考虑，科学规划大部制总体方案，找准关键环节，完善各项机制，加强制度立法，为大部制改革走上科学规范的发展轨道奠定坚实基础。

(一)统筹考虑，科学规划大部制改革总体方案

要按照建设中国特色社会主义民主政治的要求，全面、综合、科学地谋划当前和今后一个时期大部制改革的总体方案。所谓总体规划，不仅仅是一个时间的概念，更是一个空间的概念，一个领域的概念，一个层次的概念。应该理解为通过多年的努力和各方面的努力，着力构建权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。进一步，要合理界定大部制改革的具体目标。即构建政府信用体系，完善政府服务体系；规范权力运行机制，强化监督制约机制；优化政府组织结构，合理划分职能结构。只有科学合理地规划大部制改革蓝图，才能为行政管理体制改革打下坚实基础。

(二)找准重点，突破难点，有针对性地推进大部制改革。

政府职能的转变是行政管理体制的根本目的。只有依靠政府责任制和公共服务体系，才能实现政府职能的转变。目前，政府责任体系和公共服务体系建设存在诸多漏洞。这就需要理论界和管理层深入基层，了解行政管理体制的现状，全方位、多角度地收集和整理信息，倾听基层干部群众的意见和呼声，全面把握当前政府责任制和公共服务体系存在的重点问题，提出有针对性的解决方案，为研究大部制改革提供实证材料。大部制改革的难点是利益机制的调整。不可否认，中国存在利益分割、碎片化管理的行政格局。在中央层面，各部委的三个规划是部门履行职责的基础，固有的“权力观”已经渗透到他们的观念中。如果在政府履职过程中，是部门利益而不是公众利益，那肯定会影响行政效率，损害公众利益。因此，在推进大部制改革的过程中，有必要将利益机制这一分析工具引入行政管理体制研究，在取缔部门利益的基础上，构建中央与地方之间和谐的政府利益机制，包括充分调动利益动力机制、利益协调机制和利益救济机制。在推进大部制改革的过程中，另一个需要注意的问题是部门职能交叉、多头管理和分散管理。长期存在的部门权责不清、多头管理的问题，造成了国家经济社会战略管理的困难，导致宏观调控的滞后和失灵，影响了国家整体利益的实现，造成了行政成本的高昂和资源的严重浪费。只有按照科学合理的职能配置原则，才能构建科学、公正、高效的政府体系。

(三)完善机制，加强立法，推动大部制改革走上科学规范的发展轨道。

根据已公布的机构改革方案的总体要求，进一步调整各级政府机构职能，合理划分政府权责体系；完善公共服务机制，明确界定各级政府公共服务职责，确定部门工作内容；深化公共财政预算改革，调整完善转移支付制度，健全强化预算约束，规范支出行为，强化预算监督机制，建立健全财权与事权相匹配的公共财政服务体系；加强公务员队伍建设，加强公务员在职培训，提高公务员素质，增强履职能力。

以往机构改革的一个最大弊端就是忽视了组织法的作用，最终导致机构改革的失败。因此，制度法律体系的建设势在必行。在大部制改革过程中，要特别重视法律的规范作用。当前，要进一步修改完善国务院组织法和地方人民政府及人大组织法，抓紧制定行政组织基本法。对行政主体制度、行政组织形式、行政组织程序、违法违规责任追究等基本问题作出规定，确保大部制改革走上科学规范发展轨道。

三

大部制改革是一项复杂的工程，涉及部门众多，利益难以平衡。这需要大量耐心细致的工作，不能急躁冒进。我们要按照中央的部署，积极稳妥，循序渐进。我们正处于改革的关键阶段，各种深层次矛盾和利益竞争激烈，深化行政管理体制改革的复杂性和艰巨性不容低估。当前，我们应特别注意以下问题:

(一)实现决策、执行和监督的适当分离和有效运行。

党的十七大报告强调，要“建立健全决策、执行、监督相互制约、相互协调的权力结构和运行机制”。这一改革思路意味着重构政府内部的权力结构和运行机制。目前中国实行的是议事与执行相结合的政治体制。根据宪法，政府受国家权力机关(人大)的监督和制约。政府的习惯做法是履行行政职能，大多数政府机构没有决策和监督的经验，这也是推行大部制改革的障碍之一。在推行大部制的过程中，决策权、执行力、监督权如何划分？权力的边界如何划分？如何设置组织？很多问题也在困扰着理论界和决策当局。之前的政府机构改革从来没有尝试过这方面的探索和研究，所以推进策略和方法就显得尤为重要。在这方面，可以参考西方国家的做法，将国务院的组成部门设置为制定政策和专门决策的机构，将直属机构定位为执行和服务机构，将办理事务和协调审议的机关设置为监督机关；还可以考虑细化大部门内部的机构职能，将部门的决策权集中在一个部门，设立政策法规部，将执行事务与部门适当分离，设立专门负责执行的执行局，实现决策权与执行权的相互监督和制约。决策与执行分离后，部长对相对独立的政策部门和执行委员会的管理应以设定绩效指标、确定预算规模和签订服务合同为基础，对其工作任务提出更高的预期目标。

(二)克服推进大部制过程中的隐性问题

我国早已习惯了集权管理的模式，国家机关公务员也适应了听指挥、分任务的“协调联动”的工作方式。国务院机构改革后，部分国家级部门将合并。地方对口单位在短时间内仍然会存在，旧体制下的地方部门可能会对上级新部门的工作产生抵触情绪，头脑中会产生“内疚意识”。这就要求各级政府机构重视对其工作人员的思想教育，帮助他们摒弃狭隘的旧部门情结，树立大局意识。其次，大部制改革后，部长们的管理权限会增加，他们的整体掌控能力也将是对自身能力的全新考验。在这种制度设计下，部门领导必须提高驾驭全局的能力，善于运用各种领导技巧处理复杂的人际关系。再次，要重视机构盲目合并带来的问题。特别是在地方层面，禁止定目标、抢块、捆绑不成熟的部门搞“配对”。因为，不顾现实，盲目合并必然会带来很多负面影响。其结果是，要么再次分裂，要么降低公共治理效率，损害政府公信力。因此，为了更好地推进大部制改革，地方政府可以先进行试点，经验成熟后再逐步推广。

(三)继续深化大部制改革的理论研究

过去，中国的机构改革往往是迫于形势的压力，以“应急”的方式提出改革方案。由于理论准备不足，改革最终缺乏科学性和前瞻性。换言之，理论滞后于实践的问题日益成为制约我国政府改革的突出问题。在当前形势下，加快行政管理体制改革，推进多部门制，应着眼于对我国政府历次改革的理性反思，从价值选择的角度探讨政府改革与发展市场经济、实现制度创新和提高政府行政能力的关系；要加强政府治理与改革的学术研究，特别是公共组织理论的研究；适应全球化和世界范围内政府治理与改革的发展趋势，通过国际比较研究，积极借鉴他人的经验；注重调查研究，通过实证分析，总结国内外行政体制改革的经验教训，提炼具有指导意义的理论成果，以理论创新推动体制创新和机制创新。

总之，大部制改革是一个系统工程，绝不是一蹴而就的事情。这就需要我们理性分析，客观对待，善于发现问题，总结不足。只有这样，才能真正提高实证研究的价值，达到预期目的。