再工业化下的中国面临哪些挑战

20年来，中国实行对外开放政策，经济从封闭走向开放，并逐步扩大开放的广度和深度，融入国际分工体系，成为经济全球化进程中的积极参与者。世界银行认为中国是经济全球化进程中少数几个最大的赢家之一。22年来，我国国际贸易规模扩大了约22倍，世界排名从开放之初的第32位上升到目前的第9位。每年利用外国直接投资从80年代初的不到20亿美元增加到现在的400亿美元左右。自1993以来，一直是世界第二大外商投资东道国，现已累计吸引外资3500亿美元。中国经济的国际化程度大大提高。中国通过积极参与国际分工与合作，吸收外资，扩大国际贸易，有力地促进了国内产业结构升级，创造了大量新的就业机会，推动了国内经济体制改革，提高了国民经济运行效率，增强了综合国力，使中国在国际经济和政治事务中发挥了更大的作用。

中国在经济全球化中赢得了主动，因为中国政府根据自己的比较优势制定了正确的对外开放战略，并始终贯彻执行。总的来说，中国的比较优势主要是低廉的劳动力和土地、系统的制造业基础和潜在的巨大市场规模；比较劣势主要是一些重要技术的开发能力较弱，一些自然资源相对缺乏，经济体制存在缺陷。中国在汽车、石化等“制高点”领域，在劳动密集型领域并行实施进口替代战略和出口导向战略。这两种战略的同时实施，使中国避免了其他单纯实施“进口替代”战略的发展中国家国际收支的严重失衡。为了克服制度与国际规则不接轨的弊端，我国在经济特区、开发区等地方率先实行了与国际接轨的制度和优惠政策。这种局部突破战略有效地促进了吸引外资和扩大国际贸易。

虽然上述开放战略取得了巨大成功，但其成本也相当高。比如汽车、石化等“制高点”产业由于长期过度保护，国际竞争力一直较低；外向型部门具有“大进大出”的特点，与国内经济联系不大，对国内经济的带动作用有限；国内市场部门分割和地方保护普遍存在，难以发挥大国经济优势；不同所有制企业在税收、市场准入、投融资等方面普遍存在差异，严重影响市场公平竞争，等等。

中国加入WTO后，在新的国际环境下，将需要调整“进口替代”和“出口导向”战略，逐步转向在更加开放的条件下寻求竞争优势的战略。竞争优势的基础是比较优势，这一点已经研究了很多。人们通常强调中国劳动力供应丰富、价格相对低廉的优势，以及幅员辽阔、部分资源供应充足的优势。此外，还有两个优点值得关注。

一个优势是大国市场的规模经济。中国是世界上人口最多的国家，正处于经济快速增长和居民收入快速增长阶段，人均收入逼近65438美元+0，000。随着居民消费结构的升级，中国已经进入并正在进入对家电、汽车、电子通讯等具有显著规模经济效应产品需求的快速扩张期。这种市场条件可能使一些相关产业在世界范围内形成独特的规模经济，既包括企业内部的规模经济，也包括产业集聚形成的外部规模经济。由此带来的低成本不仅有利于国内消费者，也有助于提高这些产品的国际竞争力。

另一个优势是具有集中发展加工装配制造业的有利条件。多年来，中国经历了以纺织业和重化工业为主的发展阶段，现在正进入以加工装配制造业为特征的发展阶段。在这一阶段，中国可以提供加工装配制造业所需的资金和劳动力(特别是技术人员和熟练劳动力)，使用相对成熟、水平较高的技术生产技术含量和附加值逐步提高的产品。从全球产业结构调整的趋势来看，一批科技含量和附加值高的加工组装产业也将向中国转移。近年来，我国珠三角地区迅速形成了大型计算机组装加工基地，已呈现出这一趋势。一般认为，汽车工业是中国入世后受冲击最大的领域之一。但是，根据我们的研究，经过必要的调整，中国将可能在未来10年成长为世界上最大的汽车生产基地之一。

如果上述比较优势能够成功转化为竞争优势，在中国加入世贸组织和经济全球化加速发展的新形势下，中国完全有可能在国际分工格局中处于更加有利的地位。

(二)中国城市政府职能转变:取得的进展。

中国对外开放的不断扩大，有力地推动了国内经济体制从计划经济向市场经济的转变。为了避免国内经济制度与国际通行的市场规则不一致，中国率先在经济特区等一些领域引入市场机制，实行符合国际惯例的经贸规则。经济特区不仅是中国对外开放的窗口，也是市场化改革的试验田。中国政府将特区的成功经验推广到更大范围，形成了开放与改革的良性互动。在这一过程中，中国政府职能的转变方向和界定依据逐渐明晰。1993《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出:“转变政府职能，改革政府机构，是建立社会主义市场经济体制的迫切要求。政府管理经济的职能主要是制定和实施宏观调控政策，搞好基础设施建设，创造良好的经济发展环境。同时，要培育市场体系，监督市场运行和维护平等竞争，调整社会分配和组织社会保障，控制人口增长，保护自然资源和生态环境，管理和监督国有资产运营，实现国民经济和社会发展目标。政府运用经济、法律和必要的行政手段管理国民经济，不直接干预企业的生产经营活动。”本文总结了改革开放后我国对政府经济职能认识的进展，也指出了政府职能转变的基本方向。根据这一基本方向，近年来政府职能发生了许多积极变化。

——以间接手段为主的宏观调控体系框架初步建立。计划、财政、税收和金融体制改革逐步深化，计划、财政、金融相互协调、相互制约的控制机制基本形成。国家计划突出了宏观性、战略性和政策性，大幅度减少了指令性计划指标，强调计划指标要少而精，整体上具有预见性和指导性。财税体制正由计划经济下的生产建设经营财政向现代市场经济下的公共财政转变，以分税制为核心的新财税体制初步形成。金融体系摆脱计划经济时期？“金融出纳”模式是根据发展社会主义市场经济的需要，建立现代金融机构体系、金融市场体系和金融监管体系。政府通过综合运用财政税收政策、货币信贷政策等经济手段和法律手段调控经济运行，在一定程度上有效控制了严重的通货膨胀和通货紧缩趋势，逐步积累了经济转轨过程中保持宏观经济稳定的有益经验。

——市场体系的培育、规范和监管取得一定进展。在商品市场不断发展的基础上，中国政府逐步培育要素市场，努力建立统一、开放、竞争的市场体系。市场配置资源的基础性作用日益明显。在2000年，社会商品零售额中，按市场价格销售的比重已达到95%，比1995高出6个百分点。沪深两市上市公司超过1，000家，股票总市值超过4.8万亿元，占GDP的57%，成交额6.08万亿元。外汇市场、劳动力市场和技术市场取得了很大进展。20世纪90年代以来，《产品质量法》、《反不正当竞争法》、《消费者权益保护法》、《公司法》、《商业银行法》、《证券法》等法律法规相继颁布实施。对于风险较高的期货市场和证券市场，通过完善上市规则、交易规则和信息披露制度，强化了风险防范和监管机制。政府对市场主体、市场组织形式和市场交易行为的规范和监管正在走向制度化的轨道。

——过去政府直接管理国有企业的方式有了一定程度的改变。政企分开迈出了大步。在特定历史条件下形成的军队、武警和政法机关，改变了经商办企业的做法。政府部门解除了与直属经济实体和企业的行政隶属关系，不再直接管理企业。电信、电力、铁路、民航等垄断行业改革开了个好头。在强化所有者监督职能方面，政府采取了向重点国有企业和金融机构派出监事会、授权资产管理机构和大型企业经营国有资产等措施，实现了国有资产的保值增值。国家提出了“有进有退”、“有所为、有所不为”的方针，正在对国有经济实施战略性调整。各种非公有制经济快速发展。各种所有制经济在国民经济中的比重发生重要变化，非公有制经济占国内生产总值的比重接近1/4。中国政府承诺，加入世贸组织后，不会对国有企业施加直接或间接的影响，以确保各类企业之间的平等竞争。

——涉外经济管理逐步向国际惯例靠拢。外贸和外汇管理体制改革逐步深化。通过降低关税，减少配额，取消出口补贴，实行人民币在经常项目下可兑换的有管理的浮动汇率制度，初步形成了符合国际通行规则的外贸外汇运行机制。引进外资的地域和行业限制逐步放宽，各级政府在完善相关法律法规、依法管理外资、简化手续、改善投资环境等方面做出了积极努力。

——政府促进经济社会协调发展的职能得到加强。随着中国经济市场化程度的提高，进口、资源、环境和社会保障对现代化的压力越来越大。为适应这一形势，中国政府制定并实施了可持续发展战略和科教兴国战略，积极加强社会保障体系建设。目前，中国的出生率已经下降到很低的水平。政府实行严格的资源管理制度，在生态环境保护和建设方面取得了一定的成效。政府加强了对基础科学研究的支持，并将应用科学研究机构推向市场。普及义务教育、扫除青壮年文盲和高等教育体制改革取得重大进展。与新制度相配套的养老、医疗、失业保险等社会保障体系正在有序推进。

-政府在自身改革方面取得了一些进展。首先，确立了依法治国、依法行政的基本原则，提出了建立廉洁、勤政、务实、高效政府的目标，并付诸实践。按照建设社会主义法治国家的要求，政府重视和加强行政立法、行政执法和行政监督工作，建立并逐步完善公务员制度和廉政建设制度。其次，政府机构改革逐步深化。从1998开始，从国务院到地方政府，开始了新一轮的政府机构改革。这次改革强调政府职能的转变和政企分开。按照精简、效能和权责一致的原则，对机构和人员编制进行大幅度调整和精简；重点加强综合经济部门和执法监察部门，精简合并专业经济部门，适当调整社会管理部门。机构改革后，国务院组成部门由40个减少到29个，内设部门减少1/4。200多项职能交给企业、社会中介组织和地方政府，人员编制减少一半。机关的工作作风和效率有所提高。地方各级政府也相应精简，职责权限进一步明确。第三，政治民主化正在向前发展。更多地听取专家和公众的意见，接受媒体监督，促进了决策的民主化和科学化。通过直接选举区县人大代表和农村基层政权领导人，以及推行政务公开和村务公开，基层民主政治得到发展。非营利组织、行业协会等非政府自治治理机制也逐步发展起来，开始在争取公共利益、协调经济社会矛盾、补充、替代和监督政府职能等方面发挥积极作用。

(三)政府职能转变中的主要问题

我国各级政府的职能转变取得了不同程度的进展，但仍存在不少问题。从整体上看，政府自身的改革仍然滞后于经济体制转轨的进程，政府职能的转变少于机构改革。有些情况下，政府职能转变和自身改革是积极推动的结果，有些情况下，则是迫于形势的压力，缺乏预见性、深度和系统性，治标不治本。在政府与企业、政府与市场、政府与社会自治的关系上，还有一系列深层次的矛盾有待解决。

——政府对微观经济特别是国有企业的直接干预仍然过多，有效的国有资产管理体制尚未形成。计划经济时期形成、经济转轨时期扩大的行政审批制度仍然广泛存在，特别是在企业设立、领导人员任免、投资、对外贸易等领域。值得注意的是，在推进国企改革的过程中，一些政策的实施也产生了强化行政审批和案件处理的副作用。在国有企业的股份制改革、股票发行、兼并重组等资产重组活动中，一些部门和地方政府往往出于部门利益、地方利益甚至行政首长的意志，对企业进行不适当的行政干预。比如，效益好的企业被迫在投资、担保贷款、资产重组等方面照顾劣势企业，甚至向企业摊派政府行政费用。国有经济布局不合理、战线过长的问题依然突出，战略性调整力度不够大、进展缓慢。对非公经济的限制还太多，公共竞争环境还没有形成。政府公共管理职能和国有资产所有者职能的混淆没有根本改变。如何构建新的国有资产管理运营体系，已成为深化国有企业改革亟待解决的重要问题。

——投融资管理体制改革滞后。在投融资领域，存在政府直接干预微观投融资活动以实现宏观调控目标的倾向，往往达不到宏观调控的预期目的，同时强化了政府对投融资活动的非正常干预。许多部门和地方政府仍然过多承担投融资主体的职能，花费大量精力争夺资金和项目，投资决策依赖于各级行政机关的审批，未能遵循科学严谨的市场化投资决策程序，缺乏严格的投资风险责任机制，屡屡造成重大投资失误。

——规范和监管市场秩序的力度不够。一是规范市场秩序的法律法规还不完善。比如反垄断法颁布时间不长，很难用法律手段打破行政垄断；证券市场的退出机制没有最终建立起来，上市公司质量难以保证。二是执法不严，管理不严，纪律松弛，甚至有法不依，违法不究，导致现有法律法规制度形同虚设。第三，地方保护主义和部门分割不断变换手法，阻碍了全国统一市场的形成。这些因素导致市场秩序比较混乱，表现为假冒伪劣商品泛滥，偷税漏税、骗汇走私猖獗，社会信用关系混乱，逃废债务现象普遍，建筑领域欺诈现象严重，工程质量低劣，等等。

——一些政府部门倾向于利益集体化、非公制度化，公共服务职能弱化，甚至制度腐败加剧。政府改革取消专业经济部门后，综合经济部门、执法监察部门和社会公共管理部门的公共服务职能需要加强。但是，目前一些政府部门正在制定计划、方案和法规，或者在处理部门。公共利益与公共利益的矛盾，往往受限于本部门或所辖行业的利益，对国家利益和公共利益考虑不够，甚至做出违背这些利益和法定程序的行政决定。随着垄断行业市场化改革的逐步深入，相关领域的部门利益、行业利益和社会公共利益之间的矛盾正成为社会各界关注的焦点。在现行行政体制下，同一个部门兼具决策、执行和监督职能，容易强化部门既得利益，使一些行政部门比地方政府更依附于行政审批权。由于为微观经济活动设置了过多的行政审批事项，制度性腐败难以得到有效遏制，在一些地方和部门甚至愈演愈烈。

——中央和地方的关系尚未理顺。目前存在的突出问题是:(1)中央和地方的国家财权分配仍不合理。一方面，中央政府可支配的财力明显低于国外平均水平。很多地方挪用工资和养老金进行建设，把债务留给中央和省级政府，既不利于中央政府有效的宏观调控，也不利于通过转移支付帮助欠发达地区的经济社会发展。另一方面，国家税收立法权过于集中于中央，税权划分缺乏稳定的法律依据，必然导致地方政府变通国家税法，越权减免税，滥用收费权。(2)简政放权过程中，一些应该下放给企业的权力没有落实到企业。中央赋予企业的一些自主权往往被地方政府截留，很多地方政府不愿意放权给企业，在政企分开上落后于中央。(3)行政集权-分权-集权的框架没有得到根本打破，按照市场经济规律合理划分中央和地方经济职能、责任和权利的框架仍然不清晰。人们习惯于按照计划经济下“先集权，后分权”的思路去思考，而没有树立市场经济下“先分权，后集权”的观念。国家制定的经济体制改革的计划和优惠政策，大多是按照行政级别和行政区划进行试点，然后逐步推广，或者限于在某个行政区划内实施。这往往会增加行政级别，比如计划单列市的设立，使得中央和地方的关系更加复杂。中央政府对不同地区实行差别优惠政策，不利于加强地区经济联系，促进地区协调发展。不适当的分权很容易导致宏观经济失控、地区差距扩大和地方保护主义盛行，这反过来又可能成为重新集权的诱因。

——依法行政的统一性和透明度不高。首先，经济体制改革进程与立法进程不协调，影响执法效果。目前，我国在制定市场主体、市场行为和宏观调控的法律法规方面取得了很大进展。然而，由于经济体制的转轨和政府职能的转变，执法的效果往往不尽如人意。例如，反不正当竞争法的实施经常遇到来自行政垄断的障碍。其次，执法滞后于立法。对有法不依、执法不严甚至违法的行为缺乏有力的监督和制约。人治大于法治的现象在很多地方时有发生，严重损害了司法独立和司法公正。再次，部门和地方政府的法律法规甚至内部文件和国家法律之间存在矛盾。在行政执法实践中，内部文件的权威大于部门法规，部门法规的权威大于国家法律。一些部门和地方政府在处理矛盾和问题时，往往先依据地方内部文件和规定，再考虑中央的规定、部门规章和国家法律。更有甚者，一些地方法院判案不是依据国家法律法规，而是依据内部文件，甚至是行政首长的意志。这类问题多表现在企业改制和涉外经济纠纷中。

(D)中国加入世贸组织对中国政府提出的新挑战。

应该说，在经济转轨的复杂环境下，中国政府在职能转变和机构改革方面取得进展并不容易。国际社会也对此做出了积极评价。改革中的各种问题和矛盾在一定程度上和一定时期内是不可避免的，只能通过进一步深化改革来解决。入世对政府的角色提出了一系列新的要求和挑战，甚至在某些方面规定了政府改革的进度时间表，大大增强了加快政府改革的紧迫性。

加入世贸组织是中国政府和人民自主、积极的选择。这种选择是基于对国际经济发展规律的认识，以及对中国参与全球经济竞争潜力的认识和信心。对于现阶段的中国来说，WTO和经济全球化都是双刃剑，有利有弊。一方面，中国加入世贸组织为中国经济发展提供了新的机遇。例如，中国可以抓住国际产业转移的机遇，吸引更多的跨国公司在中国投资，加快中国的工业化进程，升级产业结构；可以更深入地参与国际分工，发挥自身现实和潜在的比较优势；我们可以抓住新技术革命带来的机遇，发挥后发优势，发展高新技术产业，实现经济的跨越式发展。另一方面，加入WTO后，中国面临着严峻的挑战。由于市场的进一步开放，国内经济势必面临国际市场的强大竞争压力。中国的传统优势产品在国际市场上将越来越受到其他发展中国家的挑战。在吸引外资方面，我们面临邻国的激烈竞争。中国在WTO谈判中承诺开放市场，“进口替代”？与“出口导向”相结合的战略将难以像过去那样继续实施。根据一些国际研究报告，在20世纪90年代后期，中国的经济竞争力下降了，而不是提高了。加入世贸组织后，中国能否有效提高经济竞争力，将是一个严峻的考验。加入WTO后，将对中国现行的经济体制产生更加深刻的影响，其中最直接、最突出的是各级政府面临的挑战。

——对加快市场化改革提出新要求。加入世贸组织本质上是按照市场经济的统一规则参与国际经济竞争。能否进一步开放市场，引入竞争以促进经济发展，取决于国内市场机制能否充分发挥作用。经过20多年的市场化改革，中国已经初步建立了市场经济的框架，但国有企业改革和建立统一开放的国内市场体系还比较落后。如果这些领域的改革不能加快并取得显著成效，开放市场的扩大可能不会首先受益和受害。

——对合理把握市场开放进程、趋利避害、以开放促发展提出了更高要求。入世后，中国政府将履行承诺的开放市场时间表，涉及的问题包括降低关税、取消非关税壁垒、放开贸易经营权、开放服务贸易市场、对外国投资者实行国民待遇、加强知识产权保护等。这些变化大部分将在2005年前实现，时间紧迫。市场开放将引入竞争压力，有助于提高国内资源配置效率；但是，过快开放也可能对国内产业造成过大冲击，引发一些经济和社会问题，对开放和改革进程产生不利影响。这就要求政府在扩大对外开放之前加快国内改革，提高国内企业和市场对外部冲击的适应能力，同时合理把握市场开放的进程，采取有效措施化解市场开放可能引发的矛盾，将负面影响降到最低。

——对政府在开放条件下保持宏观经济稳定提出了更高要求。中国加入世贸组织后，中国经济更加深入地融入全球经济。一方面可以分享更多全球分工的好处；另一方面，它更容易受到外来冲击。从理论上讲，一国政府很难同时兼顾独立货币政策、固定汇率和资本自由流动三大目标。只有当政府在开放条件下具有稳定宏观经济的强大能力时，它才能为其企业创造一个更加稳定的市场环境。同时，面对各种具有极大不确定性的金融和经济危机，要求政府在危机管理和维护国家经济安全方面表现出更强的能力。

——对政府管理机制提出新要求。加入世贸组织后，要求政府机构更加精干，决策更加科学，政策更加透明，诚信更加完善，效率进一步提高。只有这样，才能创造有利于增强中国经济竞争力的“软环境”，使中国在国际经济竞争与合作中处于有利地位。？

目前国际上对经济全球化有四种基本观点:第一种观点认为经济全球化是资本扩张的必然结果，所以经济全球化的本质是资本化，甚至是美国化，这是美国模式资本主义在世界上取得最后胜利的标志，这就是所谓的“自由主义”观点；

第二种观点也认为，经济全球化是资本主义化、美国化的，所以本质上是经济殖民主义，是帝国主义发展的新阶段，必须坚决批判和反对。这就是所谓的“新马克思主义”观点或“左”的观点；

第三种观点是怀疑主义。历史并没有展现所谓全球化的事实，充其量只是有高度的国际化，也就是国与国之间的经济互动。经济全球化是一些理论家的神话。

第四种观点认为，全球化是推动21世纪社会、经济和政治快速变革的中心力量，这些变革正在重塑当今世界，但未来取决于进一步的变革，即著名的“变革论”。

一些发达国家唱衰经济全球化，只想到他们致富的机会，却没有想到他们面临的日益严峻的挑战。其中一些挑战迫在眉睫，而另一些则极具潜力。这么说吧，发展中国家和发达国家的“南北差距”越来越大。如果不能得到及时有效的解决，对发达国家将意味着什么？首先，贫穷的发展中国家将无法购买发达国家的产品，这将使全球市场萎缩。「贸易自由化」的真正意义是什么？贫穷的国家总是带来严重的社会矛盾和动荡，从而恶化投资环境。「金融自由化」的真正意义是什么？占人口三分之二以上的发展中国家不能参加。有什么经济全球化？这样反过来又会制约发达国家的经济发展，引发全球性的经济危机。在全球经济危机中，发达国家也未能幸免，即使不首当其冲，也必然损失惨重。

其次，“南北差距”越来越大，意味着历史上殖民地与殖民主义的对立将以新的形式再现。在经济全球化的形势下，一个贫穷国家的动荡会引起周边地区乃至世界的动荡。更何况哪里有压迫，哪里就有反抗，这是历史的铁律。以美国为首的贫穷发展中国家对抗发达国家的浪潮必将此起彼伏，阶级斗争也将从国内走向全球化，和平与发展的时代将结束，取而代之的是新一轮的全球革命和战争。即使在血与火中诞生一个新的世界，那也将是人类前所未有的灾难。从这个意义上说，经济全球化也是对人类的挑战，全人类都应该在这种挑战面前深思。

随着全球贸易和全球生产体系的快速发展，以及跨国公司及其资本的不断扩张，中国国民经济面临的压力和冲击越来越大，对发达国家的依赖程度也越来越高。一方面，发达国家不仅是经济全球化的领导者和推动者，而且掌握着主动权。现有的国际经济规则大部分是由发达国家制定的，有些规则是在中国缺席的情况下制定的，如某些产业规则、信息技术产品协议和劳工标准等，这就决定了中国在经济全球化过程中与发达国家相比总是处于不利地位。另一方面，由于经济基础不稳定，市场发育不完全，经济结构相对脆弱，资金匮乏，技术落后，人才流失严重，中国容易受到经济全球化和国内经济波动的冲击。？

在解决全球性问题时，中国也面临着尴尬的局面。一方面我们要发展经济，提高人民生活水平，另一方面却被发达国家指责破坏环境。事实上，发达国家已经超越了工业发展阶段，应该对形成的环境污染结果负责。同时，经济全球化使发达国家将越来越多的劳动密集型和资源密集型产业以及严重破坏生态环境的产业转移到中国。虽然从某种意义上说，中国的劳动和资源密集型产业可以得到很大发展，工业化进程可以加快，但其良好的自然环境受到污染，平衡的生态系统遭到破坏，资源浪费相当严重，社会负担成本日益增加。更重要的是，它不会帮助中国发展高科技产业和加快科技进步，从而影响中国的发展和最终整个世界的可持续发展。