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中国土地储备制度对房地产市场的影响

摘要:运用相关分析等定量分析方法，深入分析了城市土地储备制度实施后我国房地产市场的状况，得出土地储备制度对我国房地产市场负面影响不大的结论。文章还从土地储备数量、土地供应结构、土地储备法律法规、土地储备管理和土地储备组织体系等方面提出了进一步完善我国土地储备制度的对策和建议。

关键词:土地储备制度，房地产市场对策建议

土地储备制度在中国的兴起

整体来看，我国的土地储备制度最早是在市场经济比较发达的深圳和上海实行的。此后，杭州、厦门、南京、青岛、广州、郑州等城市也成立了土地储备机构，开展土地储备工作。目前，我国已有近一半的市县建立了土地储备制度。我国土地储备制度的含义是:由城市政府委托或设立的专门机构，根据城市土地利用规划和年度土地利用计划，对通过收回、收购、置换、征用等方式取得的土地进行开发、整理和储备，并以招拍挂等方式有计划地将储备的土地投放市场，供应和调控城市各类建设用地需求。

城市土地储备制度的应用

近年来，土地储备制度在我国部分城市的运作取得了较大成效，其在完善土地市场、控制土地供应、促进城市产业结构调整和基础设施建设等方面的优势逐步显现。然而，随着土地储备实践的深入，人们对这一制度对房地产市场的影响产生了诸多质疑。

地价上涨，开发市场的出发点不公平。

在已经建立土地储备制度的城市，土地出让价格大幅上涨，商品房价格也相应上涨。以杭州为例。近年来，这个城市的地价和房价都在上涨。同时，与现行土地出让价格相比，土地储备制度实施前我国城市土地出让价格很低，制度实施前后地价相差很大。因为土地成本的差异，相邻地块两个项目的起跑线是不公平的。如何平衡制度实施前后一级市场的价差，如何在历史和现实之间找到平衡点，是困扰中国许多城市政府的迫切问题。

市场结构失衡，多层次需求难以满足。

我国推行房地产改革政策的目的是通过多种途径和渠道满足城市居民不同层次的住房需求。有人认为，土地储备的实施在一定程度上影响了这一目标的实现，导致房地产开发的集约化和垄断化，市场逐渐被一些有实力的开发企业占领，弱小的开发企业被淘汰。目前，有实力的开发企业以高品位、高回报的开发为主，向高收入群体销售。即使是普通工薪阶层的保障房开发，开发档次和市场价格也很高，部分消费者难以承受。房地产市场结构的失衡使得多层次的住房需求得不到有效满足，也导致高档商品房供需矛盾加大。

土地储备制度对房地产市场的影响分析

作为土地资源的配置方式之一，土地储备制度的实施必然会对房地产市场和土地资本市场产生影响。但是，这一制度是否是城市地价上涨的主要原因还需要深入研究，这直接关系到我国未来城市土地储备制度的发展和完善。

城市地价上涨分析

矫正扭曲的地价是城市地价上涨的直接原因。中国的土地储备制度是在土地真实价值被压制，土地价格被严重扭曲的情况下建立的。招拍挂带来的地价合理增长，才是土地价值的真实体现。在之前不规范的土地市场中，地价或成交价低一方面是隐性土地市场不注重价格杠杆的结果，另一方面是灰色交易给国家利益造成了严重损失。据测算，我国土地资产25万亿元。由于种种原因，目前全国土地资产每年流失近6543.8+000亿元。土地储备制度的实施，土地市场在公平公开的平台上运行，必然导致土地价格的上涨，其实质是国家作为土地所有者对土地收益权的体现。

土地市场的无序投机是地价上涨的重要原因。目前，在已经建立土地储备制度的城市中，通过招拍挂方式出让的土地出现了地价的畸形增长。日本学者野口善雄曾用实际地价与理论地价的差值来衡量东京土地市场的健康程度。理论地价是指地租的资本化。结合我国实际，政府在土地出让过程中应确定基准地价、标定地价和底价。其中，基准地价是指政府根据土地级别、土地利用类型或地段位置确定的平均价格。是政府宏观调控地价和进一步评估标定地价、出让底价的依据；标定地价是在正常的土地市场和正常的经营管理条件下，政府根据需要对特定地块评估的某一日期的土地使用权价格。是政府在出让土地使用权时确定出让金额的依据；出让底价是指经具有土地评估资质的机构按规定程序评估后，由市土地行政主管部门根据基准地价和标定地价确定的土地使用权价格。可见，这三个价格在一定程度上具有理论地价的含义，土地出让价格只在理论地价的合理范围内波动是正常的。

土地储备对地价影响不大。以杭州市为例，对该市实施土地储备制度以来，土地储备存量与土地交易价格进行相关性分析:土地储备存量(DS)与土地交易价格(DP)的相关系数为0.659，显著相关。但在对该样本的相关系数进行显著性检验时，发现t值较小，整体相关系数接近于零，土地储备与地价存在弱相关性。土地储备存量与土地交易价格之间的简单回归分析表明，土地储备存量对土地价格的解释力较弱。

DP = 1636.75+13.92 ds(t = 1.752)

拟合优度检验R=0.435，F=3.080，DW=1.940。

LN(DP)= 7.001+0.221LN(DS)(t = 3.125)

拟合优度检验R=0.206，F=1.038，DW=1.819。

用上述回归模型解释，土地储备与地价的相关性较弱。土地储备库存每增加10000平方米，平均贡献地价增加13.92元/平方米。按照弹性解释，如果土地储备库存增加1%，地价只变化0.221%。从上面的分析可以看出，地价上涨不是土地储备制度造成的，土地储备对地价的影响不大。

商品房价格上涨分析

房价上涨是多种因素共同作用的结果。其中以开发成本、市场需求等因素为主。

开发成本上升是房价上涨的主要原因。在土地拍卖供应模式下，开发商投入土地成本的多少受到市场竞争的影响，只有以最高的市场价格才能拿下理想的土地。将土地成本的上涨转嫁到房价上，是开发商的必然选择。以杭州市为例，对该市实行土地储备制度以来的商品房销售价格和土地交易价格进行相关性分析:房价(HP)和土地交易价格(DP)的相关系数为0.980，高度相关。对房价(HP)和土地交易价格(DP)的简单回归分析表明，土地交易价格对房价有很好的解释力。

HP = 815+1.079 DP(t = 9.849)

拟合优度检验R=0.960，F=96，DW=2.996。

LN(马力)=2.566+0.718LN(马力)(t=10.232)

拟合优度检验R=0.659，F=7.73，DW=3.355。

用上面的回归模型解释，房价和地价有很强的正相关关系。土地成交价每增加1元/平方米，平均贡献房价增加1.079元/平方米。按照弹性解释，如果土地交易价格上涨1%，房价变化0.718%。

房地产市场相对旺盛的需求是推动房价上涨的另一个因素。目前，中国正处于城市化加速发展阶段。土地供应的高度垄断直接导致城市土地需求的急剧增加，间接影响城市房地产的发展进程和总量，进一步导致住房需求的增加。需求相对旺盛，必然导致房价上涨。以杭州为例，对近年来商品房销售价格与商品房销售面积进行相关性分析:房价(HP)与商品房销售面积(M)的相关系数为0.969，高度相关。房价(HP)与商品房销售面积(M)之间的简单回归分析表明，商品房销售面积对房价有很好的解释力。

HP =-236.18+12.814M(t = 7.844)

拟合优度检验R=0.940，F= 62.67，DW= 2.564。

LN(马力)= 2.11+1.065 LN(米)(t=8.242)

拟合优度检验R=0.646，F= 7.30，DW= 3.444。

用上面的回归模型解释，房价和房屋销售面积有很强的正相关关系。商品房销售面积每增加654.38+0万平方米，平均贡献增加654.38+02.438+04元/平方米。按照弹性解释，如果销售面积增加1%，房价变化1.065%。

土地管理上的缺陷也在一定程度上影响了房屋的整体价格水平。从鼓励和支持某项事业发展的目标出发，我国一些城市相继出台了一系列优惠的土地政策，主要针对保障性住房、以房带路、招商引资、扶持重点企业、帮扶贫困企业等等。由于政策执行自由度大，管理难以到位，造成土地资产流失，达不到扶持目的。此外，由于国家对经济适用房的征地、设计方案、购买对象范围等缺乏严格有效的管理，一些房地产开发商千方百计以经济适用房的名义收购划拨土地，不按国家规定的标准建设经济适用房，导致房地产市场竞争不公平、产品结构不合理、土地供应无序。

因此，土地储备制度对中国房地产市场的负面影响很小，不会直接导致房地产价格上涨。

完善土地储备制度的对策建议

为了使土地储备制度在我国城市建设中发挥更大的作用，有必要进一步完善该制度，具体建议如下:

合理控制土地储备的范围和数量。

土地储备制度是确保政府有效垄断土地一级市场的管理制度。但必须指出的是，垄断不能影响土地市场的发展，也不能盲目扩大土地一级市场的边界。要正确处理政府调控和市场配置的关系，合理控制土地储备的范围和数量。我们认为，在土地价格上涨过快的城市，完全可以设立有形的土地交易市场，让一些有闲置土地的企业上市，这样既可以让闲置土地尽快流转，增加土地供应，又可以避免土地资源的浪费。科学合理地确定土地储备数量是土地储备制度正常运行的重要保障。但是，过多的土地储备会导致过多的资金占用，增加土地储备机构的经营风险。土地储备的合理数量应根据土地市场的供求关系确定，土地的供求关系取决于社会、经济、政策等因素。需要通过对相关历史数据的统计分析，设计一个需求预测模型，进而得出土地储备的最佳量。

加大土地供应结构调整力度

土地供给结构与需求结构的协调平衡，是对土地市场供需平衡的更高层次要求。目前，中国一些城市的地价和房价大幅上涨。土地储备机构不仅要根据市场的实际需求和经济发展的现实情况，及时掌握投放的土地总量，还要从市场细分的角度，及时调整不同用途土地的数量和供应量，解决土地市场的供需矛盾。就中国房地产市场现状而言，收紧城市中心住宅用地和城市高档房地产用地势在必行。高档商品房的开发，不仅要从供应源头上加以限制，还要通过高地价、高税收等手段加以限制。落实经济适用房和廉租房政策，适当放宽百姓商品房用地，满足居民日益增长的住房需求。在政策“松绑”的同时，要有效规范土地管理行为，避免土地供应政策带来的漏洞。

建立健全相关配套法律法规。

建立健全相关配套法律法规，用配套法律手段解决现实问题，如公益性用地的取得和管理、原建成区隐形土地市场等；同时，要严格执法，加强管理，使土地储备工作顺利进行。建立依法监督机制，对储备机构的工作进行监督，确保储备目标的实现。应建立土地储备信息公开制度，尽量公开土地储备机构在土地收购、开发、储备和出让过程中的数据和信息，便于各方监督和投诉。同时，通过披露年度土地租赁、出让计划、土地一级市场交易数据、土地储备数量等市场信息。，促进房地产开发市场的理性发展，引导市场化的开发商根据信息进行分析预测，做出理性的投资决策。

强化土地储备管理的监控职能

土地储备管理监控功能的弱化严重阻碍了城市土地市场和房地产市场的健康有序发展。因此，必须强化土地储备管理的监控职能，加强对土地利用和地价的全过程监控和跟踪管理。具体来说，第一个监测内容是建设用地的选址和使用是否符合城市土地利用总体规划和城市建设规划的要求；二是建设项目是否按法定程序和审批权限申请和批准，是否违反规定用途使用土地；三是土地使用是否按规定进度进行，是否存在占用和未利用土地；四是土地价格是否合理，是否故意抬高或压低土地价格，从事投机倒把土地的违法活动。同时，密切配合房地产管理部门，实行地价房价挂钩管理，杜绝房地产市场不合理定价行为。

重构土地储备的组织体系

中国城市土地储备制度建立初期，以杭州为代表的分级、两级管理模式的组织体系运行顺畅。然而，随着土地储备制度实践的深入，这一制度的弊端日益暴露出来。一方面，土地储备机构隶属于土地行政主管部门，接受后者的直接领导，削弱了其地位，使其运行效率低下；另一方面，城市规划、规划、建设、财政、环保、房管等多个政府职能部门在实施土地储备中需要相互配合的职责不清，没有形成合作格局。

因此，有必要对现有的隶属于土地行政主管部门的土地储备机构体制进行改革。其目标是建立由市土地和房地产管理委员会直接领导的土地储备机构新体系。具体内容是:市政府通过机构改革，整合与城市土地利用和管理直接相关的部门，成立土地与房产管理委员会。委员会下设土地管理、房地产管理、城市规划、土地储备等几个办公室。新的组织体系有利于提高土地储备机构的地位，为充分发挥其作用提供条件，并有利于各部门之间的协调。

参考资料:

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6.陈迪，“土改”点燃公平之火，决策资源房地产研究中心网