论政府与经济的关系

2008年底，全球经济衰退，以次贷危机为爆发点，对中国经济发展产生了很大影响。因此，中国政府重启了双重积极的财政和货币政策，并出台了前所未有的政府投资和经济刺激计划。实施积极财政政策的效果是毋庸置疑的。中国经济快速复苏，呈现强劲增长势头。但以财政支出为主的内容仍是外延式扩张较多，如侧重基础设施建设和主要流向国有经济主导部门，较少涉及福利保障、消费刺激、技术进步和结构调整等。因此，有不同的声音聚焦于财政政策的有效性和可持续性，更关注政府支出的增加能否有效传导到民间投资和消费，从而在完成总量刺激的同时实现增长方式的逆转和增长质量的提高。财政政策的增长效应是如何实现和传导的，政府如何通过优化支出规模和结构，提高财政调控效率，形成可持续的增长路径。对这一问题的研究早已从“政府是否应该干预经济”衍生到“政府应该如何干预经济”，对财政支出变动对经济影响的分析也从理论争论和讨论发展到实证检验和辨析。侧重于衡量不同制度、政策和发展条件下财政政策的有效性。结合当前中国的实际，凸显其价值和意义。大量逆周期财政政策的实施确实有效刺激了经济增长，但积极财政政策的实施能否在保增长的同时有效传导到私人消费和投资？经济刺激计划能否在较长时期内发挥作用，为中国经济繁荣提供长期动力？基于此，本文从增长、投资和消费三个方面重新审视了我国地方政府支出的增长效应，并考察了地方政府行为的典型特征是如何在效应的传导中得到体现的，从而对财政政策的有效性和可持续性给出了实证判断。具体来说，本文在第一章和第二章梳理了政府支出增长效应的相关研究和基础理论，并借助AD-AS和IS-LM分析框架，描述了政府支出变动对增长、投资、消费、就业等经济系统各方面的影响，进而形成政府支出影响经济增长的路径。然后，在此基础上，第三章对地方政府支出与经济增长的总效应进行了实证测算，结果确认了地方政府财政监管的主体地位，这也为本文重点研究省际政府提供了依据。然而，地方政府支出的增长效应表现出显著的时变特征，更重要的是，政府支出的不同组成部分对经济的作用存在明显差异。政府生产性支出和政府投资的增加对经济的刺激作用更加突出。在当前以区域经济增长为核心的政府考核和绩效评价体系下，不难解释政府的投资饥渴和冲动，政府的支出结构偏重于生产性支出和微观经济领域而忽视福利和公共产品。投资支出的增加确实能产生更显著的增长绩效，而结构性矛盾恰恰是由于不同级别政府间激励机制的扭曲。第四章主要研究政府支出与私人投资的关系。脉冲响应分析的结果实际上否定了财政支出对私人投资的长期有效性。虽然政府支出的增加在短期内确实能够促进民间投资的上升，但是这种关系会随着时间的推移而发生逆转，长期来看并没有表现出明显的挤入效应。同时，中央投资的增加并不能显著影响民间投资的变化。这一部分说明了经济刺激计划更多的是对私人投资和私人经济的替代，实施积极的财政政策只是通过产生直接的社会需求来促进增长。再加上中国工业和部门经济的结构性差异，或许，这就形成了两个循环。在国有经济占主导地位的产业内部，政府支出和投资的增加形成了强大的产业需求，并通过产业链传导。传统竞争性领域和民营经济行业的疲软反映，也在一定程度上推动了民间投资的兴起。而两个周期的相对独立性和有限的货币供给所导致的资金成本增加，会在更长的时期内对民间投资产生挤出效应，从而形成“该热的更热”、“该冷的更冷”的现实。如果考虑地方政府的投资偏好和国有资本对传统及下游行业的干预，这种挤出会在更短的时间内发生。实施积极的财政政策实际上恶化了结构失衡的格局。当我们把眼光从投资转向消费时，政府支出的增加能否提高消费水平，积极财政政策的实施能否有助于国内消费市场的扩大和消费拉动机制的形成？我们在第五章进行了分析。基于模型的灵活性，在构建区域消费面板模型时，我们引入了控制变量来度量政府行为的特征。它确实取得了显著的效果。政府支出相对规模的差异，即大政府和小政府模式，以及政府支出的约束，显著影响财政政策对消费的传导和效应。一般来说，在大政府模式下，财政政策对居民消费的挤入效应更加突出，而地方政府的生产性支出对居民消费具有挤出效应，而非生产性支出的作用正好相反。因此，增加非生产性支出和转移支付，确实能起到促进消费的积极作用。然而，这一切都必须依赖于政府支出约束机制的构建和监督机制的完善。实证结果实际上显示了这样的场景。随着省级政府职能的转变和政府边界的明晰，政府将重点放在公共服务的建设上。小政府的财政模式看似更有效率，但如果不辅之以有效的监督制约机制，预算外资金的比重会增加，地方政府资金控制能力的自主性会加强，政府收支制度的扭曲会进一步加深。财政政策可能会得到相反的结论:财政支出的增加实际上会抑制消费。最后，在初步测算了地方政府支出的增长效应后，我们还在第六章从效率的角度分析了财政调整的智慧和政府支出的相对效率。结合当前地方政府的行为特征和目标需求，我们调整了在衡量政府效率时往往侧重于服务功能与公共物品提供能力之间差异的研究方向，重构了政府支出的投入产出核算体系，将政府支出效率的衡量更多地侧重于监管目标的实现。结果表明，我国地方政府的支出效率差异很大，有很大的提升空间。从这个角度看，更加注重效率的提高而不是支出规模的调整，是未来财政政策优化的重要方向。同时，对不同地区政府效率的考察也揭示了我国东、中、西部地区政府效率差异存在明显的区域特征。特别地，结果表明在中心区域存在效率恶化的连续过程。在此基础上，进一步分析政府效率的变化及其影响。结论证实了“小政府更有效率”的假设，但有趣的是，在西部地区，更大的政府支出和政府干预的进一步增强似乎对经济增长和政府效率的提高产生了积极的影响。在不同经济发展水平的条件下，提高政府效率有完全不同的路径。