法制玉溪的建立有哪些薄弱环节？
改革开放以来，我市高度重视加强社会主义法治建设，特别是党的十七大以来，以推进依法行政、建设法治政府为重点，把加强法治建设作为优化软环境、提高城市核心竞争力的重要举措。法治建设取得明显成效，地方性法规体系进一步完善，依法行政、公正执法水平进一步提高，法律监督体系进一步完善，法律服务市场进一步成熟，全社会法律素质进一步提高。2005年，我市在全省率先，组织开展了创建法制设区市试点活动。2008年，根据司法部、国家和省普法办的部署，创建法治市、法治区活动在全市全面开展，成立了由市委副书记任组长的领导小组，工作机构设在市普法办， 并制定出台了《玉溪市创建法治市、法治区实施意见》，先后出台了目标责任分解、自测考评制度、检查考核办法、细则等一系列文件。 我市“法制区(市)”创建工作走在全省前列，法治城市创建水平大幅提升，为我市经济社会发展创造了良好的法制环境。
但是，与中央提出的“全面实施依法治国基本方略”的要求相比，与国内其他先进城市相比，与建设宜居玉溪、建设幸福城市的目标相比，我市建设法治城市还有一定差距，许多方面还比较薄弱。从2008年到现在，我市创建法治城市已经三年了，但与同期启动法治城市创建工作的深圳和晚一年启动的成都相比，成绩却不可同日而语。经过三年的打造，这两个城市已经形成了自己的品牌和特色，在全国有口皆碑；然而，玉溪的法治建设在国内缺乏影响力和知名度。我市存在的主要问题是:
(一)认识有差距，法治城市创建领导体制水平低。
上世纪八九十年代，由于法治建设刚刚起步，工作重点主要是普法。这种现象延续至今，许多同志仍然把依法治国作为一项重要任务，没有充分认识到法治是政治文明建设的重要内容，是完善社会主义市场经济的重要举措，是一项涉及方方面面的社会系统工程。在这一理念的指导下，目前我市把法治城市创建放在普法依法治理办公室。实践证明，作为设在市司法局的二级单位，法制办难以承担全市立法、依法行政、公正司法和社会管理的组织指导工作。显然存在执行力不强、协调不够、联动机制难以形成等问题。
(二)法治政府建设存在薄弱环节，基层依法行政存在诸多问题。
总体上看，近年来，全市依法行政取得了显著进展和明显成效，但仍存在发展不平衡、上紧下松的局面。从行政投诉方面看，行政机关败诉率和调解撤诉率仍占较大比重。这种情况一方面反映出人民群众对依法行政的要求逐年提高，同时也反映出我市还存在一些不依法行政的问题。
从认识上看，依法行政存在问题:一是制度建设有待加强。一些地区在实施行政管理方面还存在制度缺失，制度建设质量有待提高，特别是制度内容的科学性、针对性和可操作性有待增强。二是决策和依法行政还存在薄弱环节。一些行政部门不严格按照法定权限和法定程序办事的问题依然存在。重大行政决策广泛听取意见、重大行政决策合法性审查、重大行政决策执行情况评估等制度有时被忽视，行政决策的信息和智力支持系统还比较薄弱。三是基层执法部门有法不依、执法不严、违法不究、执法扰民的现象不同程度存在。行政监督的体制和机制有待进一步完善，特别是行政问责的实施问题亟待解决。第四，很多政府部门的信息公开不积极、不充分、不及时，人民群众的知情权、参与权、监督权没有得到真正的保障。
(三)社会对法院公正司法期待较高，司法公信力有待进一步提高。
近年来，我市两级法院坚持“三个至上”的指导思想，围绕“服务大局、服务人民司法”的主题，全面加强审判执行和自身建设，各项工作取得新进展。但仍存在以下问题:一是法官队伍整体素质有待进一步提高，政治意识、大局意识和为人民服务意识有待进一步加强。比如，当前进入诉讼程序的纠纷往往呈现出法律问题与社会问题、个人权益与公共利益交织的特点，这对广大法官提升调解能力和把握大局能力提出了更高的要求。但是，少数法官尤其是基层法官通过司法手段解决矛盾、终止诉讼的能力较低，有的甚至因为适用法律存在瑕疵而激化矛盾。二是部分案件还存在质量不高、效率不高的问题。三是基层基础仍需进一步夯实。基层法院审判质量和效率不高，申诉率、上诉率、改革率、上访率仍占一定比例。基层法院部分法官政治观念淡薄，个别干警素质和作风较差仍是社会反映的重点问题。四是案多人少的矛盾没有得到缓解，特别是案件执行居高不下。
(四)普法工作流于形式，法制环境建设亟待加强。
20年过去了，虽然我市普法工作取得了明显成效，但仍存在一些薄弱环节和问题。很多人“信访不信法”，社会上很多不文明守法的陋习得不到及时有效的纠正，与此有很大关系。主要问题有:一是一些单位对普法工作认识不够，重视不够。有的单位对普法工作有累有松，存在普法措施不落实、工作不部署、检查不到位的情况；一些单位领导干部的示范作用没有充分发挥，带头学法用法的积极性不高。二是法制宣传教育没有针对性和实效性。法制教育形式僵化，很多单位仍然局限于“挂职(开设法律咨询)、讲课(讲授法律课程)、举办竞赛(法律知识竞赛)、考试(法律知识考试)”。他们满足于发放了多少宣传资料，组织了多少活动，但对公民法律意识的树立、法律素质的提高、法律知识的运用等方面的研究和方法还不够。经常性宣传工作不到位，一些单位的法制宣传工作往往以法制宣传日为契机，突然开展。虽然营造了良好的氛围，但只有一天的效果，缺乏持久性；法制宣传教育针对性不强，很多人看不到、听不到与人民群众生活密切相关、迫切需要人民群众了解的民政、城管法律法规；法学教育与法律实践结合不够紧密。未能建立和实施有效的学用结合的普法机制，缺乏对群众日常应用的引导和教育。普法教育只是为了应付检查，教育流于形式。三是普法发展地区、人群、行业不平衡，存在薄弱环节。从区域层面来看，农村依法治理存在人员难以集中、时间难以安排、经费难以保障、效果难以体现等问题。从人口分布来看，农民工和青少年仍然是普法的难点，特别是在青少年劳动者中，普法教育基本是盲区，这部分人口违法犯罪现象仍然突出；从行业来看，外资企业、私企等企业的员工很难普及法律，存在很多问题。
(五)创建法治城市的氛围不够浓厚。
我市创建法治城市以来，没有抓住有利时机在全社会迅速掀起法治建设高潮，形成巨大声势。第一，创作主体有限。法治的主体仅限于国家机关和事业单位，甚至各级法制机构的相关人员，没有在社会上全面铺开，没有引起广大民众的积极性。第二，创作方法单一。目前，一些法治创建活动停留在以文件落实文件、以会议落实会议，形式往往局限于传统的普法形式，如发传单、制作广告牌、普法宣传等。法治创建的覆盖面有限，影响力和号召力不足。第三，法治城市建设的成果未能惠及民众。我市法治城市建设没有很好地解决一批人关心的热点难点问题和城市发展、社会管理中的突出问题，没有真正让人民群众感受到法治城市建设的好处。因此，公民对法治的理解有限，感受不深，参与热情不高。
二、建设法治城市的对策建议
市委提出的城市发展目标，体现了玉溪城市发展的优势、特色和价值取向，进一步明确了玉溪未来的发展方向。而法治作为一个城市实现现代化、国际化的重要价值追求和衡量标准，却没有得到体现。建议市委在“五个玉溪”建设中增加“法治玉溪”的目标；或者把“和谐玉溪”换成“法治玉溪”。因为“和谐”与“宜居”有相似之处，“宜居”的城市必然是“和谐”的城市，“宜居”在内涵和外延上都比“和谐”更广；一个城市要想从根本上实现“和谐”，必须以法治为基础，以法治为保障，以法治为边界(即社会秩序的有序化、规范化)。而且从国家到地方的实践来看，对于“宜居城市”和“法治城市”都有权威或成熟的评价指标体系，国家相关部委或国内外一些权威专业机构也开展了很多有影响力的“宜居城市”和“法治城市”的评价。与此相比，“和谐城市”更是凤毛麟角。要按照李群书记提出的“世界眼光、国际标准、本土优势”的要求，把“法治城市”建设放在更加重要和突出的全局性、基础性、战略性位置来推进。
(一)有效解决认识问题
要突破建设法治城市等同于普法、依法执政的过时认识，从思想上提高对建设法治城市重要性的认识。
1.要认识到建设法治城市是落实依法治国基本方略、践行科学发展观的根本要求。建设法治城市充分体现了以人为本的科学发展观和依法治国基本方略的要求，体现了宪法的基本原则。是将依法治国基本方略与地方民主法治建设相结合的具体实践活动。
2.应该认识到，建设法治城市是建设宜居玉溪、幸福城市的重要基础和根本保障。一个城市的法治程度很大程度上决定了城市宜居指数和市民幸福指数。法治不仅是构成宜居城市和最具幸福感城市的重要指标，也是完善其他指标的重要基础和保障。对于百姓来说，一个城市是否宜居，是否有幸福感，不仅来自于生活质量，更来自于法治建设水平。分析2007年以来中国宜居城市和最幸福城市的评选，我们发现，法治建设相对成功的城市，如杭州、长沙、成都、南京、深圳、无锡等，都在宜居城市和最幸福城市的前列。
3.应该认识到，建设法治城市是加强和创新社会管理的重要举措。为应对经济社会转型期的复杂形势，中央提出加强和创新社会管理，各地正在积极探索创新社会管理。加强法治在社会管理中的作用，加快全社会法治化进程，在运用行政手段管理社会的同时，更多地运用法律来规范社会行为、调整利益关系、减少社会问题，这一点非常重要。
4.应该认识到，建设法治城市是建设现代化国际城市的重要内容和指标。除了经济社会发展，一个现代化国际化大都市的生活发展环境更为重要。在全球化时代，法治已成为衡量现代国际城市的重要指标，如政府治理绩效、市场环境、吸引外资能力、安全和秩序等。，这些都与一个城市的法治程度密切相关。我们必须把玉溪的发展放到国际平台上，以法治推动玉溪综合竞争力的新跨越，进一步提高我市的国际地位。
(二)进一步明确建设法治城市的总体目标和思路。
我市建设法治城市的总体目标是:按照全面落实科学发展观和依法治国基本方略的总体要求，将我市政治生活、经济生活和社会生活全面纳入科学化、规范化、法制化轨道，在全市范围内大力弘扬社会主义法治精神，科学立法进程， 严格执法、公正司法、全民守法将不断推进，实现我市各项工作法制化，把我市建设成为地方立法特色鲜明、政府依法行政、司法公平正义、法制环境良好的城市。 到2015，进入全国法治城市创建先进行列；到2020年，进一步巩固法治城市创建成果，实现我市政治、经济、文化、社会领域法治化。
我市建设法治城市的总体思路是:着力建设法治政府(阳光司法、阳光检察)，切实提高政府和司法公信力；以法制环境建设为重点，努力营造公平规范的市场环境、诚信守法的营商环境、文明有序的公共环境和安全感高的治安环境；以法治社区(村、企)建设为基础，大力培育守法、平安、和谐、文明、规范的社会氛围。充分发挥法治的基础和保障，建设宜居玉溪，建设幸福城市。
(3)积极推进法治城市建设的具体措施
1.理顺体制提升法治城市建设水平。目前，我国法治城市建设成功的工作制度有三种:工作机构设在人大的广东模式、党委政法委的江苏模式、党委办公厅的浙江模式。这三种模式各有利弊。应当明确，各级党委是法治城市建设的领导核心。法治城市建设涉及的立法、执法、司法、普法、依法治理、社会保障等各个方面、各个环节，都要按照党委总揽全局、协调各方的原则，支持各方面独立工作、协同工作。建议我市采用江苏模式，在党委政法委设立建设法治城市的工作机制。
2.创新机制，增强法治城市建设活力。法治城市建设是一项系统工程，必须创新机制。在实际工作中，要努力做到四个结合，即与党政机关转变职能、转变作风相结合，与优化城市发展环境、提升城市核心竞争力相结合，与创新社会管理相结合，与精神文明建设相结合，积极探索形成各要素有机结合、特色突出、注重实效的工作机制。为保证法治城市建设的实施，建议借鉴无锡建立法治城市建设考核体系的经验，将法治城市建设纳入工作目标考核，制定相应的考核标准和评价体系，不仅要便于各责任单位接受， 还要客观评价法治建设的成就，推进法治建设。
3.抓好“三个机关”(政府、法院、检察院)和“四个环境”(市场环境、营商环境、治安环境、治安环境)建设，形成“法治城市”的亮点。
——建设法治政府，推进依法执政。努力建设阳光政府、有限政府、诚信政府和责任政府，实现从全能政府到有限政府、从管制行政到服务行政的根本转变。更加注重依法行政，严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责，推进政府管理方式创新，加强行政决策程序建设，切实把政府职能转变为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，努力保障和改善民生。更加注重行政监督和责任追究，完善监督体制机制，全面推进政务公开，切实为民控权、用权。更加注重依法化解社会矛盾纠纷，完善行政调解制度，提高行政调解效率，完善行政复议制度，完善信访制度。
——促进司法公正，实现社会公平正义。加强司法队伍建设，提高司法人员综合素质，严格依法办案，规范司法行为，确保实体公正和程序公正。尊重司法独立，维护司法权威，逐步降低涉诉涉法信访率。加强对立案、侦查、逮捕、起诉、审判、执行等重要环节和人财物等关键岗位权力行使的监督，严格落实过错责任追究、责任追究和案件评估制度，落实执法监督检查制度和涉法涉诉信访源头查处整改制度。
——完善规范有序的市场环境。牢固树立平等保护理念，促进各类市场主体公平竞争、共同发展。转变政府经济管理职能，实行政企分开、政资分开、政事分开，完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管体系。依法规范各类市场主体行为。
——营造诚信守法的营商环境。努力提高全社会的诚信意识，加快建设以道德为支撑、以产权为基础、以法律为保障的社会信用体系，推进社会信用体系建设。严厉打击制假售假等犯罪行为，加大质量监管和安全生产力度，营造“诚信为本、信用至上”的良好社会氛围。
——建设和谐的公共环境。积极开展法制宣传教育，营造人人守法、守法、维护法律、依法办事的社会环境。加强公共场所管理，完善城市应急管理机制建设。整顿交通和旅游景点秩序，加强住宅小区物业管理，努力营造良好的社会秩序。
——创造稳定的治安环境。严厉打击各类违法犯罪活动，大力整治影响社会稳定的突出问题。全面落实社会治安综合治理各项措施，完善社会治安防控体系和矛盾纠纷调处机制，健全预防未成年人犯罪网络，落实刑满释放人员安置和社区矫正工作，积极预防和依法妥善处置各类突发公共事件。
4.加强法治宣传，树立法治领导权威。加大法治宣传力度，深入开展法治宣传教育，精心组织实施普法活动，特别是加强与人民群众生产生活密切相关的法律法规宣传，大力弘扬社会主义法治精神，切实增强公民依法维权和自觉履行义务的意识，培养尊重和依靠法律的基本素养， 倡导法律至上的法治理念，为法治城市建设奠定深厚的思想基础。 一是不断创新和丰富法制宣传教育方法，不断完善普法形式，创新普法载体。第二，充分发挥各类新闻媒体、互联网、移动通信等新兴媒体的作用，努力营造浓厚的法治氛围。三是在全社会培育法治精神，形成法治文化。
5、加强科学民主立法，提高地方性法规实施的有效性。从建设法治城市的全局高度出发，启动地方制度创新和体制创新，不断加强地方立法工作，提高地方立法质量。重点制定或修订完善经济体制、加快发展方式转变、调整优化经济结构、节约能源资源、保护生态环境、改善民生和发展社会事业、加强政府自身建设等方面急需的法律法规，体现法律要求、适应时代需要、顺应人民意愿、解决实际问题。第一，加强科学立法和民主立法，增加立法的透明度和公开性，最大限度地集中民智和反映民意。完善立法调研、专家咨询论证、成本效益分析、社会风险评估等工作机制。拓宽公众参与立法的途径，通过书面征求意见、网络征求意见或者召开座谈会、论证会、听证会等方式向社会征求意见。，并借鉴成都的做法，让所有游戏玩家从立法活动一开始就有机会参与利益诉求的表达过程。二是加强立法跟踪监督和立法后评估，努力提高地方性法规实施的有效性。
6.完善监督机制，加大监管力度。一是加强NPC对“一府两院”的法律监督和工作监督，推进依法行政和公正司法。二是发挥民主党派、人民团体和新闻媒体的监督作用，拓宽监督渠道，切实加强监督。三是高度重视人民监督和舆论监督的作用，切实保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权，认真解决人民群众投诉反映的问题。第四，完善内部监督机制，加强监督制度建设，确保公共权力始终处于党和人民的监督之下。
7、完善法律服务机制，提高法律服务水平。一是依法合理设置法律服务机构，使法律服务人员无违纪违法犯罪行为。二是各项法律服务管理制度健全完善，不存在不正当竞争。第三，法律服务优质高效，每个法律工作者每年提供一件法律援助。四是规范法律服务市场管理，定期开展有效整治，切实提高法律服务水平。