浅析积极财政政策文件
积极财政政策的理论与实践。
为了应对全球金融危机的影响，中国及时果断地改变了宏观经济政策。与此同时，货币政策由“从紧”转为“适度宽松”，财政政策也由“稳健”转为“积极”。本文在系统回顾积极财政政策理论的基础上，考察了国内外运用积极财政政策的实践，简要评价了本轮积极财政政策的启动，提出了实施的要点。
关键词:积极的财政政策；理论；实践
中国图书馆分类号:F812.0文献识别码:A篇号:1007-5801(2009)01-0052-06。
一，凯恩斯经济理论的发展及其扩张性财政政策理论
积极财政政策的理论可以追溯到上世纪30年代著名的“凯恩斯革命”。凯恩斯理论是以凯恩斯的著作《就业、利息和货币通论》为代表的经济理论，产生于1929大萧条之后，主张国家采取扩张性的宏观经济政策，特别是财政政策，通过增加需求来促进经济增长。凯恩斯的经济理论旨在探讨如何实现充分就业，并将“有效需求不足”的分析作为贯穿整个理论体系的中心话题。他的国家干预理论及其扩张性财政政策对经济学和西方国家的经济社会发展产生了巨大影响。
(一)凯恩斯经济理论及其扩张性财政政策理论的要点
凯恩斯的经济理论包含两个紧密联系的部分，一个是以有效需求原理为核心的需求理论，另一个是以国家干预经济为核心的一套政策主张。他的“有效需求理论”的基本思想是:社会就业水平取决于社会总需求水平；之所以存在失业或难以实现充分就业，在于有效需求不足(有效需求是指一种国有货币的总需求或总购买力)；有效需求不足的原因在于三个基本心理学规律的影响:边际消费倾向递减规律、资本边际效率递减规律和流动性偏好规律。凯恩斯提出以需求管理为主，运用财政和货币政策干预和调节经济生活，只是从有效需求不足和市场机制不能使经济达到充分就业平衡的结论出发。凯恩斯特别强调扩张性财政政策在经济萧条中的积极作用，主张通过大量举债和实施赤字财政政策来克服重大经济萧条和危机，并提出了扩张性财政政策的具体措施:减税和增加政府公共投资。
凯恩斯经济理论所倡导的国家干预经济的初衷是通过“反周期”的宏观调控来“熨平”经济的周期性波动。财政政策和货币政策是两种基本手段，两者的配合非常重要。一般来说，在经济高峰期，财政政策要收紧，央行要收紧银根，抑制总需求；相反，在经济低迷时期，财政政策应该是扩张性的，中央银行应该放松货币政策以刺激总需求。然而，由于各种因素的影响，实际操作远没有理论分析的那么简单和直接。财政政策和货币政策“双松”或“双紧”的操作可能不可行，也可能不是最佳选择。往往只有采取“一松一紧”的组合，才能在整体上形成松或紧的取向，与其他政策意图相匹配。
(二)扩张性财政政策理论的发展
第二次世界大战后，凯恩斯的追随者对其理论进行了一些新的解释、补充和修正，逐渐形成了所谓的“后凯恩斯经济学派”，扩张性财政政策理论也进一步发展。在20世纪50年代，艾尔文？阿尔文·汉森在继承凯恩斯财政政策理论的基础上，提出了补偿性财政政策和货币政策。长期财政政策的操作应该是“补偿政策”。
为了进一步促进就业，加快经济增长，詹姆斯？詹姆斯·托宾和亚瑟？阿图尔·奥肯(Athur Okun)在20世纪60年代提出了“潜在国民生产总值”和“充分就业预算”两个新概念，试图引起人们的注意，即财政政策的长期目标和水平必须与充分就业的增长轨迹相一致。他们认为，只要实际经济产出小于潜在经济产出，即使在经济上升期，也应实施扩张性财政政策和扩张性货币政策，以刺激社会需求，实现充分就业。詹姆斯。托宾和亚瑟。奥肯的充分就业政策观修正了凯恩斯认为只有在经济萧条时期才应实施扩张性经济政策的政策观，从而成为凯恩斯主义的一大转变和发展，因此这一观点被称为“新经济学”。
但在70年代初，经济出现了“停滞扩张”的局面。“新经济学”陷入困境，扩张性财政政策理论出现分歧，促成了供给学派和内生增长理论等相关财政政策理论的兴起。供给学派从总供给和长期增长的角度提出了新的财政政策理论，内生增长理论从内生和长期增长的角度提出了相关的财政政策理论。
第二，美国实施扩张性财政政策的实践
自1929大萧条以来，在政府行为层面，以罗斯福总统的“新政”为标志，政治家们开始利用政府权力积极干预和调节经济。美国政府运用财政政策措施调节国民经济的做法很有代表性，其经验教训对我国当前实施扩张性财政政策具有借鉴意义。
(一)美国扩张性财政政策的实践圈
1.罗斯福的“新政”以赤字财政为特征。
1933年，罗斯福就任美国总统后，面对严重的经济失衡和社会问题，采取了一系列“反危机”的经济措施，史称罗斯福新政，开启了典型资本主义国家政府干预经济的先河。罗斯福新政包含多项扩张性财政政策:一是通过各种法令，扩大用于福利救济的财政支出，建立社会保障体系。第二，1935年，美国政府成立了一个专职机构“项目设立机构”，负责组织和集中办公项目，安置失业人员，解决就业问题。三是扶持和管理企业生产，通过国家工业复兴法，指导和管理其生产和销售；成立了农业调整署，实施对农产品的各种支持和补贴政策。
“新政”总体上是成功的，有效地启动了内需。从1935开始，美国几乎所有的经济指标都在稳步回升。国民生产总值从1933年的742亿美元增加到1939年的2049亿美元，失业人数从17万减少到800万。这证明了30年代中期凯恩斯国家干预经济以挽救经济危机的理论和政策主张的有效性。但与此同时，赤字财政政策不仅造成了当前联邦收支29亿美元的缺口，也形成了长期财政赤字的开端。它为未来新的经济问题埋下了伏笔。
2.二战后杜鲁门和艾森豪威尔的财政政策。
杜鲁门政府采纳了新古典综合学派的政策建议，实行补偿性财政政策，试图在实现经济增长的同时实现长期预算平衡。一是军费减少，实行紧缩的货币政策，造成了1949的经济危机。失业率从3.8%上升到5.9%。随后，杜鲁门政府实施了与军事相关的扩张性财政政策，以刺激经济增长。此外，还推出了一系列福利措施，以扩大财政支出。同时实行减税政策。这些政策一度刺激了经济增长，导致了美国战后的经济繁荣。
艾森豪威尔政府时期，鉴于1957 ~ 1958的经济衰退，再次采取了以军费和扩大政府支出为核心的扩张性赤字财政政策。1958财年，美国的财政赤字为103亿美元，1959财年的财政赤字高达120亿美元，将美国政府的财政赤字推上了一个新台阶。
顶峰。
3.肯尼迪的增长赤字财政政策和约翰逊的减税政策。
为了缓解20世纪60年代的经济萧条，肯尼迪政府实施了“增长赤字财政政策”和凯恩斯主义框架下的持续刺激减税政策，取得了显著成效。失业率从1963年的5.7%下降到两年后的4.5%，扩张性财政政策导致的通货膨胀温和，只有1.5%左右，国民经济年增长率达到5.6%，克服了经济停滞。
约翰逊总统基本上继承了肯尼迪的政策。战争逐渐升级，大规模的军费开支刺激了美国的经济增长。1964年，国会通过了减税计划。此外，约翰逊政府扩大了联邦政府在教育和医疗保健方面的投资。这些财政政策促进了20世纪60年代美国经济的快速发展。然而，这些政策进一步扩大了联邦政府的收入和支出之间的差距，造成了多年的赤字。与此同时，短期的财政支出扩张政策逐渐转变为常规的财政支出扩张政策，趋于长期扩张。福利主义倾向带来了经济实力和活力的下降，经济繁荣开始出现“滞胀”的阴影。尼克松、福特、卡特继任后，也多次实施扩张性财政政策，使美国财政赤字更加膨胀。在整个70年代，美国的总赤字创下了3044亿美元的惊人纪录，与此同时，美国经济明显陷入了“停滞与扩张”的困境。这使得凯恩斯框架在面对扩张和收缩的“两难”时束手无策，于是“滞胀”宣告了现代人“凯恩斯革命”的终结。
4.里根时代的新保守主义政策。
里根上台后，面对卡特政府留下的滞胀局面，里根经济学的定位是减少国家干预的新保守主义。里根政府也采取了扩张性的财政政策，主要是减税和适度扩大支出。里根的经济政策促进了20世纪80年代美国经济的复苏和繁荣。然而。里根的减税政策不仅刺激了经济增长，还导致了数倍于美国联邦财政赤字。1981 ~ 1985期间，美国财政赤字达到5392亿美元，超过历届政府4484亿美元的赤字总额。
5.克林顿时期的结构性财政政策。
克林顿政府改为“结构性”财政政策，即减少和增加政府支出，强调不仅要减少财政赤字，还要提供短期经济刺激和增加长期公共投资，可谓“双管齐下”。这一特点在克林顿政府推出的以削减财政赤字为核心的经济振兴计划中有所体现。实践证明，克林顿政府实施财政政策是为了增加短期经济刺激和长期公共投资。收到了良好的效果，取得了显著的成效，带来了历史上最长的扩张期和“低通胀、低失业、持续增长”的宏观局面。与此同时，克林顿政府的减赤政策取得了显著成效。美国联邦赤字连续大幅下降，从1997达到23年来的最低点，为220亿美元，而在1998，出现了29年来的首次联邦财政盈余，约为630亿美元。
(二)美国实施扩张性财政政策的经验和教训
美国扩张性财政政策的历史在以下几个方面值得我们关注。
第一，实施扩张性财政政策的目标主要是应对经济萧条，促进经济增长。
第二，实施扩张性财政政策的手段主要是举债扩大支出和实施减税。举债扩大支出主要是为了应对经济萧条和衰退，减税可以用来克服短期经济萧条，促进长期经济增长。
第三，美国的历史表明，从短期来看，政府采取安排赤字预算的扩张性财政政策来刺激经济增长确实是一种有效的方式，但从长期来看，实施扩张性财政政策很可能造成巨额财政赤字和严重的通货膨胀，甚至出现“滞胀”问题。
总之，美国的政策实践表明，在经济衰退中，针对有效需求不足或供给过剩的问题，政府的扩张性财政政策确实能够刺激经济增长。但长期扩张性财政政策的代价是巨额财政赤字、严重通货膨胀甚至滞胀。根据美国的经验教训，要促进经济增长，就要关注总需求和总供给，尤其是经常被忽视的总供给。政府应采取减税刺激供给的政策，依靠税收的增减、税制结构的改革和支出扩张中的结构导向，将“需求管理”与“供给管理”适当结合，达到“逆周期”的目的。
三、中国1998积极财政政策调控宏观经济。
与西方发达市场经济国家相比，中国积极调控宏观经济的财政政策起步较晚。随着90年代市场化改革方向确定的建立社会主义市场经济的目标，宏观调控必然加快向间接调控转变，财政政策作为宏观调控的重要经济杠杆工具，正逐渐发挥主要作用。从65438到0993，中国加强宏观调控，克服经济过热和通货膨胀。在三年左右的时间里，国民经济成功实现了“软着陆”，其中财政政策发挥了重要作用。随后，积极财政政策从65438调整到0998，是我们在扩围指导下的第一次成功实践，为当前积极财政政策的实施积累了宝贵经验。
(一)扩张性积极财政政策的实施背景和要点
1998第一季度之后，1997年爆发的亚洲金融危机对中国的影响很大。金融危机的影响叠加在中国经济周期的低谷阶段，明显减缓了经济增长。而且有通货紧缩的迹象；20年的市场化改革，最终导致了短缺出“过剩经济”的局面；“国有经济战略性改组”带来了大量“下岗工人”和失业压力；货币政策持续密集使用，但政策效果不够明显。上述一系列问题叠加在一起，迫切需要以宏观政策措施扩大内需，实施逆周期操作。因此，1998二季度开始实施积极的财政政策是必然选择。
积极财政政策的实质是扩张性财政政策，其主要政策措施是增发长期建设债券、支持重大基础设施建设、增强税收调控功能、调整收入分配政策和扩大对中西部地区的转移支付，等等。具体来说，其主要内容是:
一是发行100亿元长期国债，所募集资金将作为国家预算内基础设施建设专项投资。这6543.8+000亿元国债只向国有商业银行发行，偿还期限为654.38+00年，年利率为5.5%。6543.8+000亿元债务分为两部分，中央和地方各500亿元。相应地，65438至0998中央预算支出将扩大500亿元，中央财政赤字由年初预算的460亿元扩大到960亿元。国务院对增发国债65438亿元的使用进行了认真研究。项目安排的重点是河道整治、农田水利、铁路公路、电网、生态环保等城乡基础设施建设和国家粮食储备建设。
二是将年初预算中原用于基础设施建设的6543.8+08亿元调整为经常性项目支出，用于增加科技教育投入、保障国有企业下岗职工基本生活费、离退休人员养老金按时足额发放和增加抢险救灾支出。
1999，根据当年二季度固定资产投资增速下滑、出口下降、消费需求持续低迷的情况，决策层决定调整实施积极的财政政策:(1)在原有500亿元的基础上，发行600亿元长期国债，仍由中央和地方各占一半，中央财政赤字相应扩大300亿元以保投资。(2)调整收入分配政策，增加城乡居民收入，刺激消费需求。重点是增加中低收入者的收入。此外，应采取措施切实减轻农民负担，多渠道增加农民收入。(3)调整部分税收政策支持外贸出口。进一步提高部分在国际市场上具有竞争潜力和产业关联度高的产品的出口退税率。
2000年，上半年国民经济好转后，为了巩固这一重大转机，并预测到之后还会有一些不确定因素，决策层进一步加大力度实施积极的财政政策。在年初确定的65438亿元长期国债发行规模基础上，下半年实施预算调整方案，经全国人大批准，财政部发行500亿元长期国债。
2001，继续实施积极的财政政策。主要内容是:继续发行国债用于基础设施建设；发行专项国债，支持西部开发；适当提高居民收入，刺激消费，继续提高公职人员工资水平。
2002年总体延续了2001的政策框架，国债资金到位时间有所提前。
2003年，在继续实施积极财政政策的支持下，成功应对了非典的冲击，国民经济在第三季度后摆脱了阴影。年增长率达到10%以上。
(二)扩张性积极财政政策的有效性
中国在1998之后实施的积极财政政策，不仅有效抵御了亚洲金融危机的冲击，而且促进了经济结构调整和经济持续快速增长。据有关部门测算，积极的财政政策对我国经济的持续增长起到了明显的促进作用。对GDP增长的贡献率为1.98年1.5个百分点，2000年1.7个百分点，2006年1个百分点，5438+0。2002-2004年也是在1.5 ~ 2个百分点的水平。七年来，长期建设国债发行91000亿元。截至2004年底，国债项目累计资金已达8643亿元。国债投资成效显著，主要表现在以下几个方面。
1.有效扩大了投资需求，促进了经济发展。1998之后，发行了近万亿元长期建设债券，直接带动地方政府、部门和企业投入项目配套资金和银行贷款超过2万亿元。
2.集中力量建设一批重大基础设施项目，办成一些多年来一直想办的大事。比如，大江大河大湖开展了大规模的堤防建设、水毁修复、退田还湖、移民安置等工程；交通条件明显改善；粮食仓储设施状况得到改善，储粮能力长期不足的矛盾大大缓解，国家对粮食市场的调控能力明显提高。
3.加快了企业技术进步，促进了产业升级。用国债实施了大量技术改造、高新技术产业化和设备国产化项目，有力地配合了国有企业改革。
4.促进了区域生产力布局的调整和优化，西部大开发取得实质性进展。在安排国债投资时，要注意中西部地区，特别是2000年以后，中西部地区的投资增速明显高于东部地区。
5.加强环境保护和生态建设，促进可持续发展。完成了一批江河、湖泊流域水污染控制工程。新增污水处理能力形成，生态建设步伐加快，水土流失综合治理取得进展。
6.改善了人民的生产生活条件，促进了社会事业的发展。在国债投资的带动下，极大地调动了各城市基础设施建设的积极性。改善了农民生产生活用电条件。农村电价明显下降，农村用电量明显增加。
当然，积极财政政策的实施也存在一些问题。比如在国债资金管理、项目可行性论证、建设质量保证等方面，特别是在操作层面的经济供求总量调节，如何与制度创新、结构调整更加紧密地结合起来，解决中长期的深层次矛盾和制约，等等，都需要进一步总结经验，提高水平。
四、本轮积极财政政策的启动及其实施要点
(一)本轮积极财政政策的启动
2007年4月，美国第二大次贷公司新世纪金融公司濒临破产，拉开了美国次贷危机的序幕。后来，由次贷机构破产、投资基金被迫关闭和股市剧烈波动引发的风暴愈演愈烈，引发了世界性的金融危机。自2008年下半年以来，美国和欧洲的经济普遍出现负增长，危机向实体经济延伸的趋势日益严峻。世界各国纷纷出台一系列救市措施，挽救脆弱的金融体系，重振经济。在此背景下，为了防止国际经济环境对中国的不利影响，中国的宏观经济政策必须及时调整，以应对复杂多变的形势。
2008年6月5日召开的国务院常务会议+065438+对我国财政政策和货币政策进行了重大调整，决定实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策。会议还确定了进一步扩大内需、促进经济稳定增长的多项措施。
(二)关于启动本轮积极财政政策的简要评论
中国最近的宏观政策转变非常及时和果断。彰显了决策层确保经济平稳较快增长的信心和决心。重启积极财政政策的内在逻辑和1998类似，都是在我们主动向下调整的“软着陆”过程中。外部冲击的突然叠加导致了经济的快速下滑，这就需要扩大财政政策来应对。但相比于1998亚洲金融危机时中国的积极财政政策，现在我们有了更多的经验，更强的综合国力，更成熟的市场。我认为，财政扩张政策可以在这一轮宏观调控中发挥更有效的作用。当然，财政政策的具体内容会随着形势的变化而不断调整。
就目前的情况来看，第一，通过政府这次推出的扩张性政策，可以看出政府这一轮扩张的重点是扩大内需和调整经济结构。中央明确在2010年底前投入4万亿左右实施十项政策，可以说是历史上少有的大手笔。16“手要快、拳头要重、措施要准、工作要实”这六个字，生动而充分地体现了政府保持经济平稳较快增长的信心和决心。
第二，从财政收入来看，实施积极财政政策后的增值税转型会带来财政收入的减少。与此同时，财政收入增速下滑和财政支出上行压力并存。因此，虽然大规模发行国债和增加财政赤字不可避免，但政府应综合考虑，将其控制在安全范围内。客观来说，中国还是有足够的安全空间来支撑这种政策扩张的。
第三，在这一轮宏观调控中，政府如何在财政扩张中更有效地调动市场机制的力量，是一个值得特别关注的问题。近年来，我国资本市场的直接融资功能没有得到很好的发挥，尤其是债券融资中企业债券的发展很不理想。政府可以尝试在新一轮财政扩张中适当考虑企业债的发展，也可以借机考虑试点地方的市政债，通过规定的程序，引导地方政府透明、规范地发展“阳光融资”制度，有利于更有效地调动市场机制，更好地发挥政策的“乘数”效应，从而实现对经济的调控。
第四，与10年前的宏观调控相比，这一轮宏观调控的国际国内经济形势更加复杂多变，但我们的综合国力和金融实力都有了很大增强。基于上一次宏观调控的经验和美国等西方国家扩张性财政政策的经验，注重短期经济刺激和长期公共投资、结构调整和技术进步的协调，有望实现各项政策措施的适度把握，促进低通胀和经济持续增长。
(三)实施这一轮积极财政政策的要点
一是在总量上，与货币政策相呼应，适度扩张，给突然遭遇寒流的经济加热升温。有必要发行更多的长期建设债券，增加赤字规模――在这方面，无论从名义指标来看。或者从公共* * *部门的实际负债综合考虑，还有足够的安全空间可以使用(2007年赤字率低于1，实际为0；目前广义公共部门债务余额/GDP之比在30%以下)。政府的“逆周期扩张”可以带来市场主体跟进，形成复苏的拐点，然后“退休”。
二是运用支出政策积极优化结构，区别对待，大力加强经济社会薄弱环节，增加有效供给。现阶段要抓住机遇，加大与“三农”相关的基础设施和农业产业化基础条件建设，支持改善基本民生的各项事务投入，加大交通、能源、原材料等重点建设，实施区域发展战略，支持走创新型国家道路的项目和投资。这种政府区别对待、突出重点的“供给管理”在中国需要长期关注，但在政策扩张期，我们可以多做一些自己想做的事情，也可以加大力度。
第三，抓住机遇，实施结构性减税和税制改革，为长期的市场建设和机制转型服务。这方面的代表性问题是增值税转型。它能更好地使企业积极承担市场投资的主体作用，提高经济景气度，改善资本有机构成，加快技术升级。伴随增值税改革，可以考虑资源税的重大调整，实现减税(增值税转型)和增税(资源税完善)相结合，提高财政承受能力，提高减增率。虽然这将提高初级产品的价格，但有助于引导各方更加珍惜资源，积极开发节能降耗技术，促进发展方式的转变。目前PPI已经掉头向下，可以减少一些对资源税调整的担忧。通过这次调整，可以实现减税(增值税转型)和增税(资源税完善)相结合，提高财政承受能力，提高减增率。
第四，多方合作，积极推动政策性融资，调动市场潜力。本轮积极财政政策实施中应统筹考虑的政策性金融工具，首先可以积极使用贴息，并使其更加多样化，即更多地使用BOT、信用担保、优惠贷款等方式支持“三农”、中小企业、经济增长点和创新活动。调动社会资本和民间资本的潜力，形成政府金融资源和民间金融资源的合作，抵御危机的冲击，支持又好又快发展。
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