中国的城市社区治理模式有哪些？

作者:何海兵来源:珠海潮，2005年第1期

治理是研究社会关系的新概念，它强调通过合作和协商来管理公共事务，以弥补国家和市场在社会资源配置过程中的不足或失灵。我国改革开放以来，特别是社会主义市场经济体制建立后，“单位人”逐渐转变为“社会人”，社会上出现了自由流动的资源和自由活动的空间，一批社会中介组织和非政府组织应运而生，导致原有的城市基层社会管理制度——单位制和街道生活制失灵或失效。将治理理论应用于中国城市基层社会的重建，具有重要的理论和现实意义。本文论述了社区治理的概念、内涵和特征，介绍了我国社区建设中三种典型的治理模式，分析了它们的相似性、特点、存在的问题和困难，提出了我国社区治理的最终方向和阶段性进程目标。

20世纪90年代以来,“治理”一词在世界范围内被广泛用于政治、经济和社会领域。其主要目的是弥补国家和市场在社会资源配置过程中的不足或失灵。在最权威的全球治理委员会的研究报告中指出，治理是各种公共或私人的个人或机构管理其事务的许多方式的总和。这是一个协调冲突或不同利益并采取联合行动的持续过程。这既包括有权强制人们服从的正式制度和规则，也包括人们认同或认为符合其利益的各种非正式制度安排。它有四个特点:治理不是一套规则，也不是一项活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理涉及公共和私营部门；治理不是一个正式的系统，而是一个持续的互动[1]。无独有偶，中国在上世纪90年代开始了社区建设的步伐。主要背景是，在经济体制转轨过程中，政府已经不能像计划经济体制那样完全靠行政权力垄断所有资源，社会上出现了大量自由流动的资源和自由空间[2]，个人从单位制中解放出来。原有的以管理“社会闲散人员”为主的街道、居委会体制，面对新情况、新问题，出现了许多不适应的症状。与此同时，一些社会中介组织和非政府组织逐渐在社区出现，居民越来越关注自己的社区，并开始参与一些社区事务。将“治理”理念运用到社区建设过程中，对我国社区的长远发展具有重要的理论和实践意义。

一，社区治理的基本概念

社区是指由一定数量的居民组成的区域生活* * *同体。社区治理是指政府、社区自治组织、非营利性非政府组织、所辖单位和社区居民在一定地理范围内共同管理社区公共事务，促进社区可持续发展的活动。与中国过去的基层社会管理相比，社区治理的特点是:

1，就主体而言，由单一化向多元化转变。过去中国基层社会管理中，管理主体单一，只能是政府。在社区治理中，主体多元化是必然要求。除了国家(政府)主体，还有居民、社区自治组织、非营利非政府组织、管辖单位。因此，社区的公共事务需要多元主体的参与和决策，政府与社区应形成积极有效的合作与信任关系，以善治为目标(即善治是一种公共利益最大化的社会管理过程)[3]，从而实现公共利益最大化。

2.在流程上，从强调行政管控到强调居民参与。过去我国的基层社会管理，无论是单位制还是街道生活制，行政职能都非常突出，指挥层级性强。政府与单位之间，单位与劳动者之间，是服从与服从的行政指挥关系。城市政府、街道办事处和居委会之间的互动关系也是按照行政命令模式运行的。然而，社区治理强调居民参与，这就要求社区发展的规划、社区建设的实施和社区事务的处理必须体现社区居民的广泛参与并适应他们的要求。居民不再依附于单位或邻里组织，更不用说受其庇护，而是彼此形成平等互利的关系。

3.就结构而言，从纵向的层级结构转变为横向的网络互动结构。过去我国街道居住的体制结构是从上级政府到街道办事处到居委会再到居民，单位的体制结构是从上级单位到下级单位再到居民。只有纵向关系，没有横向联系。在社区治理结构上，社区主体多元化，街道与居委会、居民与政府的关系由单向运作向双向互动转变；大量社区中介组织的培育和发展也是居民与政府沟通和联系的桥梁，从而将社区中的行政权力、自治权力和社会权力构建成一个横向的网络结构[4]。

二、社区治理的实践模式

20世纪90年代中后期以来，我国大中城市掀起了社区建设的热潮。民政部首先在北京、上海、天津、沈阳、武汉、青岛等城市设立了26个“全国社区建设实验区”。通过几年的实践和经验，已经形成了几种具有代表性的城市社区治理模式。本文重点介绍了上海模式、沈阳模式和江汉模式的主要特点。

1，上海模式。上海在实施“两级政府、三级管理”改革的过程中，将社区设在街道，构建了领导体系、实施体系和支持体系相结合的街道社区管理体系。具体来说:

(1)社区管理领导体制:下设街道办事处和城管委。在“两级政府、三级管理”的体制下，街道办事处作为一级管理的地位已经明确。随着权力的下放，街道办事处拥有以下权利:参与部分城市规划的权利、分级管理的权利、综合协调的权利和属地管理的权利。街道办事处成为街道行政权力的中心，“街区为主，街区结合”同时，为有效克服分割，成立了由街道办事处牵头，派出所、房管所、环卫所、工商所、街道医院、房管所、市容监察队等单位参加的城管委。城管委定期召开会议，讨论、协调、监督城市管理和社区建设的各项事宜，制定社区发展规划。城管委作为条块之间的中介，发挥着重要的行政协调职能，使条块的专业管理和条块的综合管理形成有机的整体合力。

(2)社区管理实施系统:由四个工作委员会组成。上海模式在街道设立了四个委员会:市政管理委员会、社区发展委员会、社会治安综合治理委员会、财政经济委员会。其具体分工是:市城管委负责市容环卫、市政建设、环境保护、病虫害防治、卫生防疫、城市绿化。社区发展委员会负责社会保障、社区福利、社区服务、社区教育、社区文化、计划生育、就业、粮食登记管理等与社区发展相关的工作。社会治安综合治理委员会负责社会治安和司法行政。财政经济管理委员会负责街道财政的预算和决算，对街道经济实行工商、物价和税收管理，支持和指导街道经济。以街道为中心，包括相关部门和单位成立委员会的组织创新，使街道在日常事务的处理和协调上有了实实在在的支持。

(3)社区管理支持系统:由辖区内的企事业单位、社会组织、居民及其自治组织组成。他们主要通过一定的组织形式，如社区委员会、社区事务协商会、协调委员会、居民委员会等，负责议事、协调、监督、协商，为社区管理提供有效的支持。上海模式还将居民委员会这一群众自治组织作为“四级网络”，抓好居委会干部队伍建设，充分发挥居委会作用，促进居民参与社区管理，维护社区安全稳定，保障居民安居乐业。[5]

2.沈阳模式。从1998下半年开始，沈阳在和平区、沈河区试点的基础上，开始在全市范围内进行社区体制改革，重新调整社区规模，理顺条块分割关系，构建新型社区管理组织体系和运行机制，形成了各具特色的沈阳模式，在全国产生了广泛影响。采取的主要措施有:

(1)定义社区定位。沈阳把社区定位在比街道办小，比原来居委会大的层面。由于原有居委会规模过小，资源匮乏，将社区定位于居委会，不利于社区功能的发挥。街道办事处是政府机构，街道一级设立社区会影响社区自治。因此，在街道和居委会之间的层面上确定社区，可以避免两方面的弊端，有利于社区资源的利用和发挥作用。

(2)合理划分社区。在沈阳，社区主要分为四种类型:一种是按照居民居住地和单位的自然面积划分的“板块社区”；二是以封闭住宅小区为单位的“社区型小区”；三是以职工家属集中区为主体的“单位社区”；第四，根据片区不同的功能特点，分为高新技术开发区、金融贸易开发区、文化街、商业区的“功能社区”。

(3)建立新的社区组织体系。这个组织系统由决策、执行、审议和领导组成。“决策层”是社区成员大会，由社区居民代表和社区单位代表组成，定期讨论和决定社区的重大事项。“执行层”是社区(管理)委员会，与规模化的居委会实行一套班子、两块牌子，由招聘人员、户籍民警、物业管理公司负责人组成。

，对社区成员代表大会负责并报告工作，其职能是教育、服务、管理和监督。“议事层”是社区协商议事委员会，由社区内的人大代表、CPPCC委员、知名人士、居民代表、单位代表组成。它在社区代表大会闭会期间行使对社区事务的咨询和审议职能，并有权监督社区管理委员会的工作。“领导”是社区党组织，即根据党章规定，成立社区党委、总支、支部。

沈阳模式体现了“社区自治、议政分离”的原则，符合现代社会民主的发展方向，对社区的发展具有重要意义。[6]

3.江汉模式。这里指的是武汉市江汉区社区制实践的经验。江汉区在借鉴沈阳模式的基础上，将社区重新定位为“小于街道，大于居委会”。通过民主协商和依法选举，建立了社区自治组织，即社区成员大会、社区居委会和社区协商会(与沈阳模式不同，江汉模式没有将社区协商会作为社区成员大会的常设机构)，明确提出了社区自治的目标，实现这一目标的路径选择是转变政府职能，培育社区自治。其主要做法是:

(1)理顺社区居委会、街道、政府部门的关系，明确责任，保障社区居委会的自主权。明确居委会与街道办事处的关系是指导与帮助、服务与监督的关系，而不是行政级别的关系。重新界定街道行政部门和社区组织的职责，街道负责行政管理，承担行政任务；居委会负责社区自治，不再与街道签订目标责任状，有权拒绝不合理的行政摊派。同时还建立社区对街道各职能部门的评价考核制度，并以此作为奖惩的主要依据。

(2)政府职能部门面向社区，工作重心下移。区政府部门要做到“五到社区”，即人员配置到社区、工作任务到社区、服务承诺到社区、考评监督到社区、工作经费到社区。

(3)权利跟随着责任，费用跟随着事情。包括两种情况:一是区政府部门需要社区居委会协助处理涉及居民利益的工作时，经有关部门批准并征得社区组织同意，区政府部门还必须向社区组织提供协助所需的权利和必要的经费；二是区政府部门做不好或做不好的社会服务职能转移到社区时，必须同时转移权利和工作经费，做到“谁办事、谁用钱、谁负责、谁有权”，确保社区在辅助工作或承担社会服务职能时能“有职、有权、有钱”。

(4)责任到人，监督到人。主要是指建立“责任到人、承诺到人、监督到人”的执行机制，以确保区、街道政府部门职能转变到位不走过场，根除过去“遇到麻烦就赶着做好事，遇到责任就踢皮球”的顽疾。

通过这些措施，江汉区努力建立行政调控机制与社区自治机制相结合、行政职能与自治职能互补、行政资源与社会资源整合、政府力量与社会力量互动的社区治理模式。[7]

第三，社区治理的比较分析

上述三种社区治理模式是我国社区建设中涌现出的典型经验总结，既有相同的特点，又有各自的特点，但与社区治理的基本理念相比，仍存在诸多问题和不足。要实现社区治理的理想目标，还需要做很多基础工作，这个过程是长期的。

1，* * *相同的功能

(1)相同的历史背景。如前所述，在中国经济体制转轨过程中，城市社会管理出现了复杂多样的变化，如“单位人”逐渐转变为“社会人”；城市老龄化趋势加剧，老年人口不断增加；移民涌入城市；同时，多种所有制经济的发展导致了大量新的社会组织的出现，如个体经济、私营经济、民办非企业、各种社会中介组织等。，形成了大量的社会阶层。这些个体户、私营企业主、自由职业者等都属于一开始就没有单位所有权的人，等等。面对这些新情况、新问题，我国原有的城市基层社会管理体制——单位制和街道居委制相继失灵或失效，迫切需要一种新的适应社会主义市场经济体制要求的城市社会管理体制。正是在这种情况下，中国各地纷纷开展社区管理运动，探索新的社区治理模式。

(2)系统设计相似。在社区治理体系的设计上，各城市对社区定位、组织架构、事权划分、运行机制等都做了具体规定。虽然在细节上有差异，但都遵循了有利于社区建设和社区基层民主发展的原则。即使是行政色彩浓厚的上海模式，也在居委会一级建立了居民代表大会，在居委会实行直选，建立了“三会一会”制度，即社区矛盾协调会、听证会、议事会、居民公约。这些措施扩大了基层民主，有利于群众自治和社区发展。

(3)动力机制的趋同。从理论上讲，社区治理来自两种力量的推动。一种是社区自身力量，社区居民、社区自治组织、非政府组织参与社区事务治理，实现利益需求，是社区建设的主力军；二是政府的外部推动，政府利用自身资源，在社区居民的参与下，推动社区发展。然而，在中国的社区建设实践中，制度变迁是政府主导的结果。新型社区治理模式是政府面对新形势积极推动的产物。由于政府部门仍然掌握着大量资源，目前城市社区建设离不开政府的引导和支持，社区治理主要靠政府的外力推动。

2、自身特点

上海模式的特点是将社区建设与“两极政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制改革相结合，强化街道办事处的权力、地位和作用，将社区定位于街道，形成“街道社区”，注重政府在社区发展中的主导作用，强调依靠行政力量通过街居联动发展社区各项事业。因此，上海的社区治理模式属于行政主导型。由于政府的大力推动，近年来上海的社区建设日新月异，社区服务、社区环境、社区文化等方面取得了快速发展，涌现出一批文明社区、文明小区。上海的经验也被北京、天津、南京、杭州借鉴。

沈阳模式最大的特点是社区组织体系的构建，创造性地按照类似国家权力机构的设置，构建了决策层(社区成员大会)、执行层(社区委员会)和议事监督层(社区协商议事委员会)，形成了“既分离又相互制约”的互动机制。就组织结构而言，沈阳模式属于自治型，所以在全国影响很大。除了辽宁省的其他城市，武汉、海口、Xi、哈尔滨、合肥等地也借鉴了沈阳的经验。但是，在缺乏外部环境和内部条件的情况下，好的制度不一定能很好地执行，沈阳模式在实际操作过程中容易出现偏差，即“穿新鞋走老路”，这正是很多学者和政府官员所担心的。

江汉模式是在沈阳模式基础上的新发展，其核心特征是积极转变政府职能，在制度创新中体现“小政府、大社会”的理念，不仅重构了社区微观组织体系和运行机制，而且改变了区、街道政府部门的职能和行政运行机制，试图在社区自治体系和政府行政体系之间建立一种* * *机制。形成政府自觉依法行政、社区组织自主管理和社区民众自愿参与相结合的治理模式，在制度变迁上选择渐进式道路，即将社区建设规划分为近期新型社区培育阶段、中期现代社区发展阶段和远期社区自治完善阶段三个阶段。江汉模式属于合作型社区治理模式，目前我国大部分城市的社区建设正处于由行政主导向合作主导的过渡时期[8]。

3.存在的问题和困难

(1)政府经常越位、错位、缺位，仍然不能处理好政府与社区的关系。目前我国社区建设中政府占据主导地位，缺乏有效的制约机制。再加上传统习惯，政府在社区治理中的角色没有理顺，导致不该管的事管了，该管的事没管好或管不好，出现越位、错位和缺位。有学者指出，目前沈阳模式仍存在政府“越位”和“缺位”的问题，如“以政代社”；自觉不自觉地将民间社会组织视为政府的挂靠单位或下属单位；大多数基层政府及其官员仍然不知道或不习惯或不善于对社区自治组织进行政策指导；第三部门的社会组织，如民间社会中介服务机构、专门的社会工作机构等的培育还不到位[9]。在上海模式中，以前街道办事处布置的任务继续由居委会承担，“上面千条线，下面一根针”的局面没有改变。居委会主任是事业单位编制，公开招聘其他社区的人来服务，社区的行政负担很重。江汉模式下，政府职能部门在社区设立办公室和人员，直接侵占了社区的办公空间和财务空间。

(2)居民社区参与不足，社区意识不强。居民社区参与是社区发展的动力，但全国各地普遍存在居民参与城市社区建设程度低的情况，以上介绍的三种典型社区模式也不例外。根据上海社会科学院社会调查中心2000年6月的一项大规模调查，只有25%的居民有桌子。

在社区的各种活动或事务中表现出“愿意参与”或“愿意经常参与”。而且，分布不均。从年龄层次来看，参加社团活动的主要是一老一少。“老”是指退休人员，“年轻”是指中小学生。据统计，参加社团活动的近七成是退休人员，中小学生约占10%，年轻人仅占20%。而且如果没有强制的组织参与，年轻人的比例会更低。从收入和教育水平来看，居民收入和教育水平越高，社区参与率越低[10]。由于社区建设时间短，居民还没有摆脱单位制的影响，只把社区当作自己的居所，没有强烈的归属感和认同感。社区意识的缺失导致社区建设的动力支持不足。

(3)社区自治组织和中介组织薄弱，难以整合社区公共资源。目前在社区里，只有政府组织和居委会比较成熟。由于政府组织过于强势，居委会的群众自治组织地位模糊。居委会过于依赖街道办事处等政府组织，自治功能没有实现，不能真正体现居民的主体意识和参与意识，难以赢得居民的认同，社区的公共资源得不到有效整合。社区其他社会中介组织缺乏足够的资源和权限，没有足够的能力组织居民代替政府部门管理公共事务。上述三种模式都没有体现出社区中介组织的重要性，社区中介组织的发展在更好地满足居民需求、充分发掘和利用社区资源、建立社区民主自治等方面发挥着重要作用。

4.未来的方向和目标

(1)总体目标:虽然实现社区自治还有很多困难和问题，但它应该是我国社区建设的最终方向，因为社区自治的意义不仅在于对城市基层社会的管理，还在于其非常重要的政治功能，关系到党的社会基础、政府权威的基层来源、人民生活水平的提高和全面小康社会的实现。当然，社区自治需要中国宏观政治制度的支持。随着中国政治体制改革的深入和公共领域的形成，制约社区自治的因素将逐渐消失。因此，未来社区治理的方向是向自治模式过渡。

(2)过程目标:选择渐进的方式实现社区自治是比较合适的，而在这个长期的过程中，需要注意几项基础工作。

一是进一步完善社区治理结构，理顺社区中政府、市场和社会的关系。目前各社区的制度设计操作性强，理论性弱，机构设置没有明确的法律依据，未来发展方向也比较模糊。因此，需要进一步改革和完善各社区的管理体制，使社区的治理结构由单一的垂直结构向网状的水平结构转变，社区的三大板块即政府、市场、社会形成真正的合作互动关系[11]。

第二，增强居民的社区意识，培养社区自治。社区建设要不断增强居民的社区归属感和认同感，扩大居民参与的范围和程度，重视社区功能的开发，发展社区服务，塑造社区文化，满足居民的各种需求。社区居委会要逐步提高自身能力，代表居民的切身利益，减少对行政系统的依赖，赢得居民的支持和配合，促进社区的发展。

第三，大力发展专业社区服务组织等中介机构。社区中介组织是连接居民和政府组织的桥梁，在整合社区资源、凝聚社区力量、协调社区矛盾、提供社区服务等方面发挥着重要作用，是现代社区发展不可或缺的主体之一。目前，我国的社区中介组织，尤其是专业的社区工作组织极其匮乏。因此，政府部门应该通过政策引导和资金扶持来培育社区中介组织的发展，让中介组织承担起被政府、企事业单位剥离的社会。不知道这个回答能不能帮到你。