《解读行政绩效评估》征文标题。向上帝求助。需要论证+论据+案例+分析

(一)消极解读行政绩效评估的意义

绩效评估的重要性可以从正反两个角度来解释。正面解读是从正面论述测量的积极意义，负面解读则侧重于不测量或测量不准确可能造成的负面后果。

经济学家沃尔夫曾经从消极的角度讨论过绩效评估的意义。在他看来，没有决心或决心不准会导致几个负面后果:

1，公共产品供给过多，成本上升，浪费。“当非市场活动的产出和运作无法被准确衡量时，非市场活动的总供给，或特定非市场活动(例如，政府的防务和计划职能)的供给，会趋于更高。当它们的质量和数量经不起考验时，就需要更多的投入(或成本)来生产这些产品。由于缺乏准确衡量成本的标准，超额成本可被视为浪费。”

2.鼓励官僚们最大化他们的预算。由于缺乏利润作为标准来促进或评估其运作，非市场机构“根据其成员和下属单位为扩大预算和保护预算免受削减所做的贡献来评估其行为。”组织内部的动力来自于奖励那些能够‘证明成本合理性而不是降低成本’的成员。"

3、导致公共机构内部的私人目标。由于缺乏直接的运行指标，公共机构必须制定自己的标准，“这些标准用于在非市场组织中建立目标，并用于指导、规范和评估机构的运行及其人员的行为。”公共机构有‘私人’的内部目标，这背离了公共服务的宗旨。

(二)积极解读行政绩效评估的意义

1，行政绩效评估体现公共管理新思维。

时至今日，在行政管理实践中，以韦伯为代表的层级模式一直占据主导地位。科层制行政模式以政府垄断为基础，其主要特征是权力高度集中、规章制度严格刚性、控制机制过程化、官员非人格化等。等级制相对于小农经济时代的行政管理是一大进步，最适合烟囱众多的大工业时代。然而，人类已经进入后工业时代和信息社会，层级行政模式被认为已经过时，新时代呼唤“后层级行政模式”。

学术界根据当代行政改革的实践，归纳和总结了公共行政的新范式和新思维。从下面的论述可以看出，绩效评估为公共管理的新思维提供了强有力的技术支持。

行政绩效评估与市场模型。传统的行政管理模式是基于政府对公共服务的垄断，而现代管理模式强调市场机制和个人选择。市场机制主要是一种竞争机制——公私组织和公共组织之间的充分竞争，其主要形式是市场考察、合同租赁和内部市场。科学的绩效评估在公共管理“市场模式”中的作用在于:帮助最高决策者根据实际绩效水平选择理想的公共服务提供者；帮助决策者密切监督和控制合同的执行；提供各类公共服务机构的绩效信息，引导公众做出正确选择；在公共部门内部形成强烈的竞争意识，提高服务质量和工作效率。

行政绩效评估与分权改革。传统行政模式的一个主要特征是依靠繁琐的规章制度进行权力的高度集中和严格的层级控制。过度的集权和僵化的规章制度压抑了人的积极性和主动性，最终导致效率低下。现代行政的新范式是“分权政府:从等级制到参与和合作”。政府内部的分权改革实现了从直接隶属关系向契约关系的转变，上级对下级的控制从注重工作过程向注重工作结果转变。对于分权机构，主管部门不再直接指导和干预其日常工作。其主要职责是:调配资源，主要是调配资金；建立工作要求、结果和产出的具体指标；设计具体的程序和测量方法来监控和评估独立单位的工作。显然，绩效评估是分权改革的迫切要求，也是分权改革顺利实施的技术保障。

行政绩效评估和成果管理制。传统的行政管理模式“重投入，不重结果”，而现代政府是“结果导向型政府”。基于结果的管理要求“按效果而不是按投入分配资金”，而按效果分配资金的前提是对结果(即绩效)的科学确定。传统的行政管理模式“很少取得成效，因为它不衡量效果”。反过来，现代管理要想取得成效，就要对成效进行科学的衡量。绩效评估是实施基于结果的现代管理理念的前提和保证。

2.行政绩效评估是提高政府绩效的有效工具。

现代政府管理的核心问题是提高绩效。管理学家阿姆斯特朗指出:“要提高绩效，首先要了解当前的绩效水平是什么”。“衡量是绩效管理的关键环节:如果你不能衡量它，你就不能改进它。除非就衡量绩效目标实现程度的方法达成一致或谅解，否则所有确定绩效目标或标准的努力都将是徒劳的。”在公共部门管理中，绩效评估具有规划辅助、监测支持、报告、政策评估和激励等多种功能，对政府绩效的提高具有重要意义。

在克林顿推崇的《改革政府》一书中，作者用许多生动的例子来说明绩效评估对提高政府绩效的重要作用:衡量可以促进工作；不衡量效果，就分不清成败；没有看到成功，就不能给予奖励；如果你不能奖励成功，你可能是在奖励失败；看不到成功，就学不会成功；失败是看不到就无法改正的。

3.行政绩效评估有助于提高政府的政治合法性。

展示结果可以赢得公众的支持。绩效评估是向公众展示工作效果的机会，展示结果可以赢得公众对政府的支持。表演可以促进公众对政府的监督。许多政府部门的服务处于垄断地位，无法与其他地方或部门相比——公民无法体验其他部门的服务，甚至无法直接体验自己领域的服务(如消防、国防等纯公共产品)。绩效评估的本质是一种信息活动，其特点是评估过程的透明性和信息的公开性。因此，评估和公布绩效状况是公众“体验服务”的一种方式。对政府各部门和公共服务机构的绩效进行全面、科学的描述并公之于众，无疑有助于广大群众了解、监督和参与政府工作。

行政绩效评估有助于提高政府的公信力。绩效评估不仅显示成功，也暴露缺点和失败。曝光不足和失败不一定损害政府部门的公信力。相反，它有助于提高政府的公信力，因为它向公众展示了政府为提高绩效所做的不懈努力。

作为一种需求导向的活动，组织绩效评估对任何组织来说都是不可避免的。当代西方行政实践证明了绩效评估对改善公共管理的重要意义。我国的组织绩效评估还没有制度化、规范化，基本停留在一种自发、半自发的状态，体现出盲目性、单向性、封闭性等特点。，带来了体育行政的弊端和检查评估中的不正之风。因此，借鉴其他国家的先进经验，探索和建立适合中国国情的组织绩效评估理论框架、方法体系和操作程序，使组织绩效评估规范化、系统化、制度化和科学化，已成为中国行政现代化的迫切要求。

行政绩效评估指标体系

行政绩效评估是运用不同指标衡量政府绩效的过程。因此，建立评价指标体系是评价活动的基础和核心。行政绩效评估指标体系是指行政组织按照一定的价值标准设定的一系列数据和标准的总和，作为衡量行政绩效的尺度。如前所述，行政绩效评估具有多目标性和灵活性的特点。行政机关作为公共权力的行使者，必须为公众利益服务。但是，社会层面的公共利益范围广、内容多，政府所追求的价值也是多种多样的，这为行政机关的行为设定了多种目标和价值取向，也对行政绩效评估提出了系统化的要求。将行政绩效指标简单化、简单化，会抹杀行政组织的价值多样性，对其自身发展和社会发展产生严重的负面影响。中国共产党十六届三中全会上，党中央提出坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的科学发展观，强调要教育干部树立正确的政绩观。十届全国人大二次会议的政府工作报告也强调，树立正确的政绩观是加强政风建设的重要内容。科学发展观和正确政绩观，就是要克服现实中以单一经济指标和数字评价政绩的错误倾向，引导绩效评价考核逐步走向全面、科学、综合。

根据不同的标准，行政绩效评估指标体系可以进行不同的分类。

(一)根据行政绩效内容的性质。

1.经济发展指标

经济绩效体现在持续的经济发展上。国民经济在结构合理的前提下，不仅有量的扩张，还有质的提高。一般来说，一个国家的行政和经济绩效主要指宏观经济发展水平，主要指标有:

(1)人均国民收入水平；

(2)人均国民收入增长率；

③社会就业率；

④进出口总额；等一下。当然，也有经济学家提出了不同的观点。美国马里兰大学两位经济学家穆里尔教授和奥尔森教授指出，为了更准确地衡量一个国家经济的真实表现，需要考虑其实际人均国民收入增长率与其潜在人均国民收入增长率之间的差距。换句话说，良好的经济表现意味着一个国家能够尽可能地挖掘其经济增长的潜力，缩小其实际人均国民收入增长率与潜在人均国民收入增长率之间的差距。

2.社会发展指标

社会绩效是以经济发展为基础的全面的社会进步。社会全面进步有着丰富的内涵，包括:人民生活水平和生活质量的普遍提高和改善；社会公共产品供给及时到位，社会治安状况良好，人民安居乐业；社会和谐有序，社会群体和民族协调，没有明显的对立和尖锐的冲突；等一下。具体而言，可以有以下指标:

(1)社会教育发展指标。包括适龄儿童入学率、单位人口中初中、高中、大学毕业率、国家财政年度教育投入比例、学生体质指数等一系列指标。

(2)社会健康发展指标。包括单位人口医疗机构数、单位人口医疗设施数、年人均医疗卫生支出、地区间卫生支出差异、国家医疗投入实际效果等指标。

(3)环保指标。包括全国森林面积、人均森林面积、人均耕地面积、人均水资源、人均绿地面积等指标。

(4)社会保障和事故指标。包括年公共安全事件发生率、各类案件发生率和破案率、各类交通安全事故发生频率、事故死亡人数等指标。

3.政治发展指标

在市场经济条件下，政治绩效往往表现为制度安排和制度创新。市场经济的游戏规则是一种政府制度安排，是政府的核心能力之一。政府制度安排的能力越强，越容易体现政治绩效。政治发展的内容宽泛抽象，指标不易确定，但主要包括:

(1)行政事业单位管理指标。包括行政事业单位公务员人数，占总人口的比例，行政机关自身支出占全部财政支出的比例。

(2)行政决策指标。包括行政决策民主化程度的政治指标、公众和社会专家参与决策程度的指标、决策程序及时性的指标。

经济发展、社会发展和政治发展是有机结合的宏观层面的行政绩效评估指标。经济发展在整个行政绩效体系中起着基础性的作用。没有经济发展，后两者就失去了物质基础。社会发展是行政绩效体系的价值目标。没有社会的全面发展，经济发展也就失去了意义。政治发展是整个行政绩效体系的中心和核心，为实现经济发展和社会发展提供制度和法律保障。只有将这三个指标有机地、综合地运用到行政绩效评估中，才能实现对行政绩效的客观公正评估。

(二)根据评价方法来划分界限

根据评估的方法，行政绩效评估有几种指标，国内外学者对此有不同的看法。学者芬威克认为，行政绩效评估包括三个层次:经济、效率和效果，即著名的3E指数。学者弗林在此基础上加入了权益指数，成为4E，得到了全世界管理实践者的认可。以下是详细的解释。

1.经济评价指标

经济评价指标，即成本评价指标，一般指组织在管理项目上投入的资源水平。成本指标与“投资”项目以及如何最经济地利用投资项目有关。换句话说，成本指数要求以尽可能低的投入或成本提供和维持一定数量和质量的公共产品或服务。成本指标似乎在问:“一个组织在给定时间内花了多少钱？你是按法定程序花钱的吗？”经济指标不注重服务质量。

资金是行政活动的血液。但是，一个行政组织在管理活动中实际投入的不是金钱，而是由金钱转化而来的人力、物力、设备等等。甚至在一些涉及直接发放款项的活动中(如发放救助金)，也需要人力、物力和固定资产来处理案件申请。这些人力、物力和设备构成了行政组织对具体管理活动的投入，为获得和维护这些人力、物力和设备所花费的资金就是投入成本。不经济既可以表现为获得某项投入(如购买一台设备)的成本高于市场价格，也可以表现为过度投入，如办公条件过于豪华、设备闲置等。

2.效率评价指标

效率指数是衡量“行政机关的预算投入在一定时间内产生了什么样的结果”。人们通常将行政效率定义为行政投入与行政产出的比例关系。一般来说，行政效率与行政投入成反比。在一定的行政产出下，行政投入越高，行政效率越低。反之，行政效率越高。然而，行政产出和行政效率之间的关系是成正比的。在一定的行政投入下，行政产出越高，行政效率越高。效率评价主要衡量产出与投入的关系。这种关系可以用一系列效率指数来表示。效率指标通常包括:服务水平的提供、活动的实施、服务和产品的数量、每项服务的单位成本等。

我们在日常生活中经常使用效率的概念。比如一项公益政策，从决策到执行的时间很短，所以我们说行政组织效率高。但这并不是严格意义上的效率评价。效率评价中对效率的描述至少应该有两个特点:第一，这种描述是定量的而不是定性的；第二，这种描述反映的是整体而非个别情况。这是组织绩效评估的必然要求。

效率一般可以分为两种:一种是生产效率，指生产或提供服务的平均时间成本；另一个是配置效率，指组织提供的产品或服务是否能满足利益相关者的不同偏好，即政府部门提供的各种项目的预算分配比例，如国防、教育、卫生等。，符合人们的喜好顺序。

例如，在长期的实践中，英国政府部门和社会科学界发展了一套复杂的效率测量技术。它涉及一些特殊的概念，如“技术效率”和“配置效率”，包括不同的分析技术，如回归分析、数据网络分析、参考系和非参考系比较技术等等。

3.效益评价指标

效益评价侧重于组织工作的质量和社会效果，即行政管理的有效性。没有质量没有效率是没有意义的。效益评价是评价内容中最重要的一项。

行政工作包罗万象，不同部门的工作性质差异很大，其效益的体现方式也不一样。对于某些行政活动来说，其效益只能通过产出的质量来体现，而某些行政活动的效益只能通过产出的社会效果来体现。一般来说，人们可以从两个方面来衡量社会效果:一是看管理活动的产出是否符合社会或公众的需求；二是看这个活动的产出对既定目标的实现有多大贡献。前者是直接测量，后者是间接测量，因为既定目标并不总是等于客观效果，尽管人们选择这些目标只是为了追求特定的社会效果。

效益也需要一系列效益指标来衡量。效益指标的设计是非常困难和复杂的。困难的主要原因是:一些测量需要与既定目标进行比较，而目标往往不是很明确，也没有完全量化；指标需要量化描述，而质量和社会效果往往难以量化；社会效果测量需要在行政组织之外收集相关信息，费时费力；与直接产出相比，行政活动的社会效果具有明显的时滞性，实践往往要求在某些活动的社会效果没有充分展示出来的时候对其进行评估。目前，一些流行的主要做法如下:

(1)质量的定量证明。例如，在卫生和社会保险部门为医疗卫生系统拟定的评价计划中，对医院的服务质量设定了一些指标，如手术前后死亡人数、计划外再入院人数、住院病人感染率、免疫接种率等。可见，质量的量化是通过一系列的定量分析和综合来反映一个事物的好坏。

在那些难以直接量化的领域，往往需要使用替代指标或中间指标。替代指数是质量或社会效果的间接显示。比如，不同大学的毕业生质量很难直接衡量和比较，所以人们用毕业生在一定时期内的就业率、求职成功率、首次就业的平均薪资水平来间接衡量。中介指数是用中介效应来推断或预测最终的社会效应，是针对组织产出的社会效应的滞后性而设计的一种测量方法。比如交通安全宣传教育的最终社会效果就是交通事故率的降低。当最终的社会效果没有完全展现出来时，可以用公众对交通规则的了解程度和司机系安全带的比例来衡量宣传效果。但需要注意的是，替代指标和中介指标都有其缺陷，因此这类指标不能滥用。

(2)利用民意调查来衡量效益和服务质量。既然行政活动的目的是满足社会或公众的需要，那么衡量社会效果和质量的最好方法就是面对服务对象，了解他们的评价和满意程度。民意调查虽然流行，但也有其局限性，如成本高，受公众判断影响，难以做到准确可靠。此外，受益者的满意度不能回答这个问题----这项服务是否提供给最需要的人？

(3)质量保证体系。质量保证是一个完整的质量控制过程，主要适用于从事数量处理的行政部门和业务性质单一的公共服务机构。对于那些应用质量保证体系的部门，他们的绩效评估只注重效率。

4.股权评估指标

在20世纪70年代的新公共管理运动中，公平问题开始受到越来越多的关注。因此，公平评价指标成为衡量政府绩效的重要指标。公平指标主要集中在:“接受政府提供的服务的群体或个人是否受到公平对待？社会相对弱势群体能否享受到同样的公共服务？”因此，公平指数通常是指接受行政机关服务的群体或个人所获得的公平，这是市场经济本身无法自发解决的。行政学者弗雷德里克森曾提出社会公平的复合理论，该理论可分为以下几种类型:

(1)简单的个人公平。指一对一的个人公平关系，如每个人获得某些公共产品的数量或机会相等。

(2)分割的公平性。指的是同一范畴下的公平关系，比如农民和商人的纳税标准和工资水平不同，这是基本分工导致的实际公平。

(3)群体公平。指群体或亚群体所要求的公平，如黑人要求与白人享有平等的享受公共服务的权利，女性与男性享有平等的政府失业福利。

(4)机会公平。每个人的天赋不一样，后天的发展也不一样，但是如果两个人竞争一个行政职位的机会是一样的，那就是机会均等。

(5)代际公平。指的是这一代人和未来一代人之间的公平。

目前，美国行政机关使用3E指标进行绩效评估已经相当普遍。其中，至少68%的政府机关使用“效率”指标，14%使用“经济指标”，8%使用“效率”指标。可见，不同的政府部门可以根据自身特点选择不同的指标来评价行政绩效。