解放思想如何解决垄断问题？
垄断企业和竞争企业的关键区别在于垄断者影响其产品价格的能力。无论垄断的原因是什么，垄断问题的结果最终都会表现为垄断价格，只是程度不同，有时很难在短时间内表现出来。目前，我国垄断价格问题相当严重，引起了社会各界的广泛关注和强烈反思。虽然已经暴露出来的垄断价格问题并不能完全反映垄断带来的所有问题，但是从这些问题中也可以看出，我国当前垄断问题的根源在于行政垄断和自然垄断的不规范及其权力的延伸。竞争形成的真正的经营性垄断并不明显，即使存在，也与体制改革的滞后有着千丝万缕的联系。因此，深化改革仍将是解决当前中国垄断问题的关键。
第一，当前的垄断价格问题，既是垄断价格形成机制和监督约束机制不完善的直接表现，也是造成垄断的深层次体制问题的终端反映。
当前，破坏公平竞争、妨碍市场机制有效配置资源、损害消费者或者其他经营者利益的垄断价格问题主要有:一是自然垄断行业的经营者利用其垄断地位，迫使政府虚高定价、擅自调整价格或者自行收费项目，通过加价或者价外收费等方式变相涨价；或者扩大经营范围或者附加各种不合理的交易条件，强买强卖，赚取垄断带来的不正当收益，损害消费者和其他经营者的利益；或者视情况执行价格政策，涨价时紧跟，降价时却找各种借口推迟执行，以赚取价格政策变化的时间价差。二是地方政府和行业部门从自身利益出发，通过带有地区封锁和行业垄断性质的歧视性定价或收费政策，搞市场分割和地区封锁，或以其他方式鼓励和支持地方企业恶性价格竞争，或以加强宏观调控、规范市场秩序为由搞行业自律定价，形成政府在企业背后的价格垄断主体多元化格局，阻碍正常的价格竞争。三是依附于政府的企事业单位和中介服务机构垄断价格或收费的现象普遍。特别是一些政府部门擅自将公务活动中的事务转移给中介服务机构，变免费服务为有偿服务，形成了中介服务机构依靠行政权力垄断收费、行政机关依靠中介服务机构获取利益的格局。四是竞争性行业的企业相互串通，搞价格联盟，排除合理的价格竞争。
综上所述，造成上述价格垄断问题的主要原因有:
一是垄断行业的价格形成机制和监督约束机制尚未完善，导致垄断行业存在垄断价格。首先，垄断行业不合理的价格形成机制使得价格管制难以刺激经营者提高效率。目前我国垄断行业主要采用成本基础定价，政府价格管制的依据主要是被管制企业上报的成本数据，是特定区域垄断企业的个体成本而非合理的社会平均成本或高级成本。而且由于成本信息的不对称，政府价格管制在一定程度上取决于政府与企业的议价能力，难以抑制垄断虚高定价。其次，财务、价格等成本补偿机制不完善，导致企业成本边界模糊，政府价格管控难度加大。特别是由于垄断产品或服务承担着稳定价格的责任，长期以来一直实行低价政策，普遍服务的成本补偿仍采用业务交叉补贴的政策，使得企业亏损的政策因素和经营因素模糊不清。企业往往将这些损失都视为政策性亏损，然后寻求调价或转向价外提价或价外收费。而政府价格管制很难区分经营亏损和政策亏损，制定或调整管制价格实际上使虚高的价格合法化了。最后，缺乏对价格政策执行的监督，影响了价格控制的效果。缺乏对调价收入使用的监管，导致垄断企业亏损和职工涨工资并存，或者调价收入转移到非垄断环节和多种经营领域。政府价格监管不足导致垄断企业凭借垄断地位垄断价格，损害了消费者和其他经营者的利益。价格政策公告制度不完善，消费者维权意识不强，难以形成有效的社会监督约束机制。
第二，自然垄断行业界定不清导致自然垄断权力的不合理延伸和垄断价格问题。目前我国从事自然垄断业务的企业往往同时从事竞争性业务，这就为垄断企业利用非垄断企业垄断价格创造了条件。垄断企业在政府管制的业务领域难以获得垄断利润时，可以凭借其在主营业务中的垄断地位，擅自延伸国家赋予的自然垄断权力，在附加业务领域谋取巨额利润。从规模效应和范围经济的角度来看，垄断企业延伸产品或服务无疑是正确的，可以很好地分流主营业务。但滥用垄断地位规避政府价格管制构成价格垄断问题，在公用事业等垄断经营领域更为明显。比如管道燃气公司规定，如果燃气用具不是公司提供或指定的，就不点火，然后大量降价购买，高价捆绑消费者，实现了需求方和供应方的双向垄断，损害了消费者和燃气用具经营者的利益，燃气公司成功规避价格管制，获得超额利润。特别是当管制和非管制领域的公共成本难以合理分配时，垄断企业往往可以将非管制领域的成本或费用转移到管制产品上，对垄断和非垄断业务进行交叉补贴，这不仅掩盖了自然垄断的合理性，还会导致政府定价虚增和非垄断环节的超额利润，同时造成通过自然垄断的主营业务交叉补贴非自然垄断环节，排挤竞争的问题。
第三，政企分开使行政权力演变为重要的垄断经济资源，导致了竞争领域的垄断价格问题。目前，由于我国国有企业改革尚未到位，政府仍然掌握着巨大的经济资源，承担着国有资产保值增值和维护公平竞争的双重责任，相当一部分国有企业仍然是地方或部门政府重要的经济收入来源。市场经济是竞争经济，竞争是国有经济的软肋。地方政府或行业部门只能直接或变相利用行政权力弥补弱势，于是在激烈的价格竞争中，出现了政府或行业操纵市场价格、行业自律价格的歧视性价格或收费政策等问题。特别是因机构改革而形成的行业协会，仍然在一定程度上承担着原政府机构的许多职能，使得许多行政职能成为市场经济中的“特殊资源”，产生垄断价格问题。此外，改革中从政府职能部门分离出来的行政性公司、事业单位和中介服务机构，仍然依附于原有的行政权力垄断业务和价格或收费。就资产评估业务而言，按照国际惯例，应该由社会上的会计师事务所等中介机构来操作。但按照我国现行体制，几乎所有相关部门都有业务对口的资产评估机构，并被指定为唯一的认证资质，这就使得中介服务机构成为真正的垄断机构，垄断经营和收费。
第四，政府对垄断行业负有多重职能，高度分散的监管职能导致垄断监管缺乏有效性和科学性。目前我国的垄断行业基本采取的是政企不分的国家垄断体制。政府不仅是管制政策的制定者和监督者，也是特定业务的垄断经营者。垄断利益与行政权力的结合导致了强烈的行政垄断。从规制立法的角度来看，行业规制立法的主体仍然是负责行业发展的主管部门。规制立法的主要目的是保护国家基础设施的安全，但对垄断企业行为控制的规定相对薄弱，因此规制立法往往成为部门维护垄断地位的超经济手段。比如对安全的强调，往往被政府部门和垄断利益者作为继续维护垄断利益的理由，这也是国内很多领域出现所谓独一无二的指定产品现象的主要原因。事实上，技术控制已经延伸到价格垄断。从监管机构的设置来看，计划经济体制下部门分割的痕迹依然明显，监管职能分散在多个政府部门。比如，按照现行的管理体制，垄断行业的价格管理基本上是由行业主管部门和价格主管部门管理，有的已经由行业主管部门管理。理论上可以实现部门优势互补，更好地进行监管。但由于国有资产的保值增值责任，尤其是政企分开的体制，价格管制在一定程度上成为政府部门之间的博弈或保护企业的手段。再比如，投资成本是受管制垄断行业成本的主要组成部分，而我国的投资监管和价格监管一直是分开的，投资审批仍然被当作一个产业发展问题来对待。政府的价格或收费承诺也成为吸引投资的重要方式，导致“全返、全包成本、全包价格”的政策，导致建设成本上升等问题。
五是合理的价格竞争难以实现，优胜劣汰和资源优化配置造成了价格联盟等垄断价格问题。近年来，随着我国社会供求关系的变化和买方市场的形成，企业为争夺有限的市场份额展开了激烈的价格竞争。按照市场经济规律，激烈的价格竞争的结果应该是优化资源配置，平衡供求。但由于地方政府或行业部门为了地方利益，往往通过优惠政策保护落后企业，一些失去竞争力和生存条件的企业仍得以维持；地区封锁和行业分割的存在，导致优势企业跨地区或跨部门并购成本高，导致部分企业放弃并购，采取直接投资形成规模经济和范围经济，难以优化现有资源配置；国有资产退出机制尚未形成，很多行业的市场准入限制导致企业退出空间过于狭窄，使企业陷入两难境地。特别是传统公有制的产权特征和国有资产保值增值的约束机制尚未形成，导致一些企业不顾成本和收益向市场倾销产品。价格竞争不是企业战略目标的真正竞争策略。最终，激烈的价格竞争不仅没有实现资源的优化配置和供需平衡，还因为多次降价，使得很多产品的价格接近甚至低于其生产成本。在价格竞争难以实现优胜劣汰、短期内难以形成非价格竞争优势、拓展新的市场领域极其有限的情况下，阻止价格下跌成为许多行业必然而无奈的选择。因此，企业之间的价格联盟是对价格持续下降的保护性反应。这是我国目前特有的经济现象:经济规模集中度非常低的经营垄断现象。
第二，目前的垄断价格问题，不是简单的放松价格管制，加强调控监管就能解决的。根本措施是通过深化改革解决造成垄断价格的体制问题。
综上所述，当前的垄断价格问题既是价格改革和调控监管不到位的直接表现，也是各项制度改革严重滞后的终端反映。即使是已经出现的价格联盟等商业垄断，也与体制改革的滞后有着千丝万缕的联系。因此，解决当前垄断价格问题的关键在于深化改革，逐步消除造成垄断价格问题的体制因素。
(一)单纯放松价格管制，加强调控和监管，难以从根本上解决当前的垄断价格问题。放松价格管制、加强调控和监管的作用，与行业的竞争特点、流通体制改革和生产力发展密切相关。目前所有带有行政或自然垄断性质的行业都实行价格管制，特别是长期计划经济体制造成的行政垄断等体制性问题，使得这些领域无法继续放开价格。如果不能从根本上解决垄断价格问题的根源，而只是单纯从价格放松管制的角度寻求解决方案，垄断价格问题会愈演愈烈，即使加强管制和监管也只能缓解当前的垄断价格问题。一是成熟的市场经营者尚未形成，尤其是国有企业不具备真正的企业性质。即使加快价格市场化，企业也无法接受市场竞争性价格约束。二是相关制度改革滞后，严重制约了市场价格机制的运行。即使放松价格管制，由于诸多因素，也很难通过市场竞争形成价格。第三，在国有企业作为竞争主体的情况下，软预算约束往往导致企业之间的价格竞争更容易演变为恶性竞争。因此，放松价格管制，加强调控和监管，绝不是解决当前垄断价格问题的出发点和突破口。关键在于通过改革消除垄断价格问题的根源。
(2)深化管理体制改革，合理界定垄断范围，有效降低垄断权力合理延伸导致的垄断价格问题。众所周知，市场调节和政府调节都失灵了。垄断竞争理论还认为，有效竞争必须考虑到规模经济和竞争活力的协调，以实现社会和经济效率的最大化。因此，反对垄断必须尊重客观经济规律，而不是消除所有的垄断。判断的标准是看该放的是不是都放了，该管的是不是都管好了。当前要做好以下工作:一是加快政企分开，依法规范政府行政活动，减少行政权力向市场领域无序延伸造成的行政垄断。二是缩小自然垄断领域，加快分离自然垄断和非自然垄断经营，最大限度减少自然垄断势力及其延伸带来的垄断问题。三是加快国有企业改革，培育成熟的市场竞争对手，逐步将目前对企业按所有性质管理改为按产业性质分类管理。第四，深化行业协会改革，引导和规范行业协会行为，逐步形成适应社会主义市场经济体制要求的现代行业协会。
(3)培育有效竞争机制，提高政府监管效率，有效降低垄断企业垄断地位导致的垄断价格问题。信息不对称条件下的政府管制理论认为，管制制度可以看作是一种激励机制，政府应该采取激励性管制措施来提高被管制行业或企业的经营效率。实践证明，培育有效的竞争机制是提高规制激励功能的关键。但现在一提到引入竞争机制，直接竞争被考虑得太多，而其他竞争力量的作用却往往被忽略。根据波特的竞争理论，企业面临的竞争来自五个方面:新竞争者的入侵、替代品的威胁、客户和供应商的议价能力、现有竞争者之间的竞争。因此，应高度重视间接竞争机制，避免采取横向、纵向拆分等过度手段引入竞争。首先，应采取非对称管制政策，在仍有发展空间的行业中培育新的直接竞争者。二是积极发展间接替代产业，构建有效的替代竞争格局。第三，培育并逐步形成由律师、技术和经济专家组成的专业消费者组织，增强消费者群体对政府管制政策和企业群体行为的影响力，更好地约束垄断企业的经营行为。四是建立和完善特许经营招投标制度。第五，对于已经饱和的行业，全国性的垄断企业可以考虑对现有的垄断企业进行科学合理的分拆，区域性的可以考虑培育区域之间的比较竞争机制，或者区域企业之间在网络化的基础上直接竞争。
(4)深化监管机构和运行机制改革，实现政府对垄断行业的依法间接控制。历史发展和国外实践证明，一个监管机构具有多重职能，监管职能高度分散，是不可能实现有效监管的。一是要实行政府管制职能与具体业务管理分离的制度，让政府管制机构独立行使管制职能。二是逐步集中成本监管、投资监管等与价格监管密切相关的其他经济监管职能，在不同行业设立若干专业监管机构，或者将投资监管和价格监管统一在综合部门内，尽可能将分散在政府部门的管制职能集中到新的管制机构上，实现在市场准入、经营方式和规模、产品和服务质量标准、价格制定程序和方法乃至破产兼并等方面的全方位管理。第三，政府的管制职能应侧重于管制经营自然垄断行业和自然垄断业务的经营行为，加强垄断企业与其他经营者和消费者之间的利益协调。四是依法实施间接控制。对于国家指定垄断的行业，设置行业壁垒而产生的正当垄断，需要法律予以界定，并实施必要的管制措施。通过制定专门的行为规则和专门的行业管制规则，坚决制止企业擅自延伸垄断权力，严格规范政府行为，防止政府越权或擅自确定垄断业务范围，真正做到少管、管好。
(5)加快技术进步，努力为打破垄断、实现有效竞争格局提供相应的技术支持。实践证明，竞争机制的引入与技术进步密切相关，一些传统垄断行业或自然垄断业务之所以正在成为竞争性行业或业务，其中一个重要原因就是技术进步。目前，一些行业在改革后没有形成有效的竞争机制，这与技术进步的步伐不适应发展的要求有直接关系。因此，打破垄断，引入竞争，不仅需要各种管理体制改革，还需要技术进步为改革创造条件。仅仅通过简单的划分是不可能实现有效竞争的，而且可能带来不经济的运行，与改革的初衷背道而驰。
(六)吸取教训，早做准备，加快制定和完善反垄断法律制度。目前，中国还缺乏从竞争中衍生垄断的普遍基础，但近年来，中国不同程度地出现了自我集中的垄断现象。另外，虽然像价格联盟这种垄断价格问题的出现是因为各种制度问题，但是没有法律依据来处理的情况给了我们深刻的教训。特别是中国加入世贸组织后，外国产品和跨国公司将越来越多地进入中国市场，跨国公司凭借其雄厚的资金和技术实力，很容易在中国市场取得垄断地位。因此，应吸取教训，未雨绸缪，通过制定反垄断法有效维护市场竞争，遏制跨国垄断势力，用法律制度防止跨国企业通过操纵市场价格、产品产量、滥用市场支配地位等方式限制竞争，防止国际企业通过大量并购在中国市场取得支配地位，进而形成垄断。这样既可以避免垄断出现时无法可依的问题再次出现，也可以使国内企业增强反垄断意识，严格自律，优化市场竞争环境。
第三，改革形成科学的垄断行业价格形成机制，完善政府价格决策体系，健全成本约束机制和调控监督机制，增强价格调控的透明度和科学性。
因为垄断的弊端最终表现为垄断价格，对垄断行业的经济监管，包括成本监管和投资监管，最终都是为了确立合理的价格，而价格监管是市场经济条件下垄断行业经济监管的核心。目前，政府依法控制价格的法律框架已经形成。当前，在科学性和透明度方面，主要要做好以下工作:
(1)改革并形成科学的垄断价格形成机制。目前垄断企业主要依靠垄断地位形成垄断价格，将一部分消费者剩余转化为生产者剩余，获取垄断收益。因此，解决这一问题的关键是逐步建立基于市场经济原则的垄断行业价格管制机制。一是积极探索设计，逐步形成适合中国国情的科学规范的定价模式。目前国际上的定价模型主要有以英国为代表的最高限价模型和以美国为代表的投资回报率模型，但两种模型各有利弊。要根据我国整体经济发展的需要和行业特点，采取相应的模型，辅以根据企业生产经营费用社会平均增长率、行业技术进步率、实际生产效率和国内外同行业先进生产力的差距确定企业的成本控制参数，达到控制价格、促进社会分配效率和激发企业生产效率的双重目标。二是实现从“成本到定价”到“定价到成本”的转变。目前我国垄断价格主要采用成本加成法，政府定价的依据主要取决于企业的成本数据。有效的成本约束机制尚未形成，信息不对称导致政府制定或调整价格只审查合法性，很难审查合理性。企业完全可以通过虚报成本来迫使政府虚定价格。政府价格管制要从“先建设，后定价”转变为“先定价，后建设”，或者从招投标转变为“市场竞争”定价。三是引入地区间的比较竞争机制。目前，我国城市公用事业基本上由区域性垄断企业经营，地区间生产效率的差异为使用区域比较竞争机制提供了条件。政府监管机构可以利用区际比较竞争机制，比较不同地区企业的真实成本，消除影响成本的各种外部因素，合理确定相同产品和服务价格的设定依据，打破地区企业对政府的信息封锁，促进垄断行业间的间接竞争。
(2)改革并形成规范的垄断价格决策体系。目前，政府管制价格的制定或调整仍属于政府与企业之间的“谈判”，而管制的合理性往往取决于管制者的素质及其与企业的谈判能力。特别是价格管控涉及很多专业知识，科技的加速发展使得仅靠监管者的管理很难实现有效监管。在社会主义市场经济条件下，价格监管建立在利益主体多元化和决策主体分散化的基础上。价格监管不仅直接决定了相关方的利益分配，也决定了资源的配置效率。实施价格管制，必须正确处理被管制企业与消费者、消费者与消费者的关系，兼顾效率与公平，实现资源的优化配置。忽视或否认垄断商品和服务需求价格存在的政府决策，永远不会产生预期的监管效果或市场结果。因此，政府监管机构必须实现从价格水平寻求者到仲裁者的转变，从政府和企业之间的谈判到引入社会力量的多元化决策，从少数人的个体决策行为到集体决策审查制度的转变，提高价格管制的科学性和透明度。一是积极落实和完善价格决策听证制度。与群众切身利益密切相关的公用事业价格、公共服务价格和自然垄断商品价格的制定和调整，需要按照规定举行价格听证会，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性和可行性。二是完善政府定价的专家论证制度。对于一些技术性较强的商品和服务价格，可以聘请有关方面的专家进行论证，加强对成本和价格合理性的审核。药品、电信等价格决策可以委托专业会计中介机构审核企业财务状况。三是实行价格决策集体审议制度，以减少管制者个性差异导致的政府管制不确定性，避免管制者素质对管制科学性的不利影响。四是改变目前“企业申报、政府审批”的运行机制，增加政府直接制定或调整价格的比重。政府部门可以根据经济运行情况、社会各方面的反映和定期价格评估的结果，按照规定的权限直接制定或调整价格。同时，要通过纵向比较和成本运营结果分析价格的合理性，充分考虑技术进步带来的成本降低、用户增加等因素，及时调整价格，促进企业增效。
(3)改革并形成有效的垄断成本约束机制。目前，制定管制价格的基本依据仍然是成本，信息不对称是价格管制失效的重要原因。其实控制成本也就控制了价格。这就需要建立有效的成本约束机制。第一，建立和完善定期价格审查制度。定期全面审查列入政府管理商品和服务的行业或企业的总体经营状况、生产经营成本和期间费用、工资和劳动生产率等情况，努力为政府调整价格提供重要依据，防止价格扭曲侵害消费者利益或影响企业正常经营。二是完善价格监管信息网络系统，实现价格监管信息互通和资源共享。建立政府控制产品成本信息强制公开制度，完善政府定价成本数据库。三是理顺成本补偿机制。仅仅依靠监管机构的行政指导，期待垄断企业的社会责任感，是无法实现理性调整目标的。从成本角度看，政府调节价可以按边际成本或平均成本确定，但按边际成本定价的损失必须通过必要的措施加以解决。短期内可以将补偿措施从公用事业的经营活动中分离出来，积极稳妥地缓解价格矛盾，划清政策性亏损和经营性亏损的界限，防止价格扭曲造成普遍违规而不咎由自取。长期来看，边际成本定价将逐步向社会平均成本定价转变，财政补贴将从“隐性供给企业”向“显性供给消费者”转变，从过去的“普遍补贴”向“低收入群体补贴”转变。普遍服务的成本补偿机制也应该从商家之间的交叉补贴转变为普遍基金的补贴，这既是适应wto的一种方式，也可以防止交叉补贴带来的各种弊端，使政府价格管制更有针对性，促进企业。
(四)改革和形成有效的价格监管和约束机制。如果没有监督检查作为保障，价格政策再科学合理也是没有用的，更难以有效执行。因此，必须进行改革，形成有效的价格监管和约束机制。一是建立价格调节收入分配和使用监管制度。调价后增加的收入如何分配，一直是企业走上良性发展道路的关键问题。要严格控制价格调节收入的使用方向，防止垄断企业转移价格调节收入、影响价格政策效果，或在垄断业务中制定高价交叉补贴竞争性业务，排除市场竞争。二是加强行政执法监督检查。加强对价格政策执行情况的监督检查，确保价格政策的贯彻执行。坚决查处垄断经营者滥用市场支配地位，侵害其他经营者和消费者合法权益以及社会公众利益的行为。全面清理带有地区封锁和行业垄断的价格和收费政策。二是完善举报机制，积极推进和完善价格政策公示制度，改变“重政府检查，轻社会监督”的观念，形成全社会共同监督的局面。四是建立调价不良记录和跟踪监管制度。对在调价中虚报成本、弄虚作假、擅自不执行价格政策的，要形成不良记录，及时向企业反馈并要求整改，必要时可向社会公布。