如何完善我国农村养老保险制度
[摘要]随着城市化的快速发展，我国失地农民越来越多。目前，建立失地农民社会养老保险制度的条件已经基本具备，一些地方也对失地农民的养老保险问题进行了探索，为制度建设提供了有益的借鉴。被征地农民社会养老保险制度建设应与城镇社会养老保险制度相衔接。政府应承担制度建设的责任，并给予必要的资金支持。
改革开放以来，我国城市化和工业化步伐明显加快，大量土地被征用，产生了大量失地农民。在国务院办公厅2006年4月10(劳动和社会保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的通知)和2007年4月28日(关于做好被征地农民社会保障工作的通知)的指导下，全国许多地方建立了被征地农民社会养老保障制度。然而，该制度的弊端在实施过程中不断暴露出来。如何解决好被征地农民的社会养老保障问题，使他们今后的生活无忧，并顺利地被城市化，分享城市发展带来的好处，是农村社会稳定的关键，也是保证城市化顺利进行的关键。
1失地农民社会养老保障及其问题
1.1被征地农民社会养老保险
20世纪80年代，1992前后，2003年前后，中国出现了三次轰轰烈烈的圈地浪潮，全国数千个开发区、工业园区侵蚀了大量耕地。资料显示，从1987到2001，我国有3394.6万亩耕地被非农建设占用。2002年全国耕地减少2529万亩，2003年全国耕地再次减少3806万亩。截至2004年底，国家级开发区面积超过3.54万平方公里，已超过现有城市建设用地总量。这场运动正在制造大量的无地农民，他们“没有地可耕，没有工作可做，也没有最低生活保障”。
目前我国失地农民总数估计在4000万左右，每年还会新增200多万人。根据《全国土地利用总体规划纲要》，从2000年到2030年的30年间，izl将占用5450多万亩耕地。一般每征用一亩耕地，就会伴随着1.5个农民的失业，这意味着我国“失地农民”的数量将从目前的4000万左右急剧增加到2030年的1.1亿，失地农民的规模将进一步扩大。在征地过程中，各级政府和部门主要采取一次性货币补偿和实物补偿的方式，试图在短时间内解决征地带来的问题。这种方法因为简单易操作，给相关部门带来很大好处，所以在很多地方被广泛使用。然而，最近两年，这种方式的弊端不断暴露出来。在国务院和劳动和社会保障部的指导下，一些地区出台了针对失地农民的各种社会养老保障制度。这些制度的出发点是解决失地农民的可持续生计问题。由于各地经济发展水平的差异，在具体做法上有着鲜明的地方特色。
一般来说，经济发达地区可以为失地农民建立完善的社会养老制度；在中等发达地区，可以为失地农民建立社会保障制度，由政府、集体和个人或其中两者共同缴费；在经济欠发达地区，可利用失地补偿建立失地农民最低生活保障或与商业保险相结合的社会保障模式。例如:
(1)大连模式。大连经济技术开发区已将所有失地农民转为城市居民。原拥有土地承包经营权的农村集体经济组织成员全部纳入社会养老保障，完全由政府或集体出资。个人不需要支付任何费用。达到法定退休年龄的无地者每月领取养老金。
(2)青岛模式。青岛市崂山区实行以个人缴费为主，集体补助为辅，区政府给予适当补助的新型农村社会养老保险，充分体现了“三方负担”的原则。养老保险费的征缴按照青岛市上年度职工平均工资的60%执行，基本养老保险费按照缴费基数的20%缴纳。其中，区政府按照缴费基数的6%补贴基本养老保险费，个人和集体按照缴费基数的14%缴纳基本养老保险费。达到法定退休年龄的无地者按月领取养老金。
(3)重庆模式。政府依托商业保险公司，推出商业保险，为失地农民提供社会养老保障。重庆探索出了“政府+保险公司+农民”的新型赔付模式。政府把原本打算补偿农民的钱直接交给保险公司，由保险公司管理运营资金，每月支付失地农民180多元。
(4)四川模式。政府为失地农民提供基本生活和社会养老保障。2004年初，四川省出台的省委一号文件规定，从政府土地收益中划出一定比例的资金，用于解决失地农民的社会保障问题。自2004年起，所有因国家征地而成为城镇居民的农民都实行了城镇居民最低生活保障和失业保险制度。
这些制度的建立不同程度地解决了失地农民的后顾之忧，为失地农民探索了社会养老保障的新途径。但由于目前地区经济发展不平衡，这些制度只能在部分地区实行，而且不广泛，绝大多数失地农民无所依靠。
1.2当前失地农民的社会养老保障问题
失地农民社会养老保障制度在我国是一种全新的尝试，因此这些新制度不可避免地存在各种问题。只有进一步认识问题，找到解决办法，才能真正保障我国失地农民的权益。
1.2.1缺乏权威有效的法律法规依据。各地建立失地农民社会养老保障制度主要是各级主管部门下发的业务指导文件。对于所有失地农民来说，缺乏国家法律和政府权威文件的支持。失地农民社会养老的发展完全取决于各级政府领导的认识。“肯定”全面提升，而“否定”否定一切。
1.2.2阻碍了失地农民的正常流动。失去土地的农民，没有赖以生存的土地，必然会走出农村，到城市寻找就业机会。然而，由于各地对失地农民的社会养老政策不统一，一旦出现社会养老保障纠纷，就会因为缺乏顺畅、公平的纠纷解决机制而导致失地农民流动困难，限制其自由流动。
1.2.3系统缺乏远见。失地农民社会养老保障运行一段时间以来，逐渐显现出一定的滞后性。制度设计没有从长远角度考虑失地农民养老保障与城镇职工养老保险的衔接问题。大部分地方政府从经济现状出发，为了解决问题而解决问题，采取政府保障、商业保险、最低生活保障的模式，没有考虑到失地农民失去土地后迟早会被市民化，其社会养老保险必然与城镇居民相衔接。
1.2.4社会养老保险政策不是强制性的。调查显示，各地实施的各项社会养老保险中，只有8.3%是政府要求参加的，参加人数太少，无法充分发挥社会保障的作用。大多数失地农民目光短浅。他们更注重眼前消费，忽视未来消费。此外，由于他们受到理财能力不足、养老观念相对落后等诸多因素的制约，无法对自身的养老问题做出合理安排。如果政府现在不强迫他们为自己的老年生活做出合理的安排，那么他们进入老年时的生活水平将得不到保障。
1.2.5基金增值渠道不畅，操作风险大。社会养老保险基金的持续保值增值直接关系到基金的增长和被征地农民社会养老保险的发展。按照目前的政策，失地农民社会养老保险基金和农民社会养老保险基金一样，其增值渠道仅限于存入银行和购买国债，正常情况下基金很难达到预定的增值标准。再者，我国目前市场经济体制不完善，物价指数波动较大，银行利率变动频繁。在年利率低、投资渠道单一的现实下，被征地农民社会养老保险基金难以有效增值。
2.为失地农民和城镇职工建立社会养老保障。
20世纪70年代以来，我国城镇职工社会养老保险经历了一系列改革。从最初的国家保障到政府、企业、个人三方参与；从地方政策的不统一到国家政策的统一，我国城镇职工社会保障体系逐步完善，建立了具有中国特色的社会保障体系。失地农民作为一个特殊群体，会随着城市化和工业化的发展逐渐被吸纳到城市人口中，因此在为他们建立社会养老保障时，有必要借鉴城镇职工的社会养老保障政策，少走弯路。我国应建立层次略低的失地农民社会养老保险制度，与城镇职工社会养老保险相衔接。
建立适合失地农民的社会养老保障制度的核心问题是资金来源。中国人口众多，社会保障的发展也处于起步阶段。国家的负担很重。完全靠国家拨款解决失地农民的社会保障问题既不可能也不现实。被征地农民的社会养老保险基金必须从土地收益中考虑。有调查显示，目前农村土地流转的收益分配结构中，地方政府和村级组织获得大部分，失地农民获得小部分。这就决定了失地农民的社会养老保险资金应该由地方政府、集体和个人共同承担。有了地方政府和集体的参与，资金来源的稳定性将得到保证。建立统一的失地农民社会养老保险制度的可行性会更高，失地农民社会养老保险制度建设的前景会更乐观。中国未来面临的主要问题是如何建立和完善制度，加大推广力度。
2.1社会养老保障对象的选择
对于不同年龄段的失地农民，社会养老保障的对象应区别对待。15周岁以下的失地农民，达到就业年龄后，按城镇新增劳动力进入城镇社会养老保险体系。年满乔的失地农民没有就业的，参加失地农民社会养老保险。已经就业的，强制参加城镇职工社会养老保险。超过劳动年龄(男60周岁、女55周岁)的，一次性缴纳养老保险费，并从缴费当月起领取社会养老金。社会养老金水平不能低于农村最低生活保障水平。
2.2社会养老保险基金的筹集
筹集社会养老保险基金是整个体系的重要组成部分。失地农民本身没有多余的资金参加社会养老保险，可支配资金主要来自土地补偿费。如果土地补偿费一次性支付给农民，部分农民可能会在短时间内用完。此外，如果不采取相应措施，集体和地方政府的补偿费和福利可能会被用于其他目的。为了保证征地补偿款不被挪用，达到专款专用的目的，资金要从国土资源部门直接拨付。
筹资模式应借鉴城镇职工基本社会养老保险制度，选择“三位一体”部分积累制，即三方缴费，政府出一点，集体补一点，个人出一点的“统账结合”筹资模式。政府出资的部分不低于担保费总额的30%，从土地出让金中列支，这笔钱全部放入统筹账户；集体承担不低于保障费总额的40%，从土地补偿费中列支；个人承担部分从征地安置补助中抵消。集体和个人缴费以个人名义存入个人账户。考虑到失地农民收入不稳定的特殊性，缴费时间应具有弹性。他们可以按月、按季度、按年缴费，也可以根据自己的收入决定缴费时间。参加被征地农民社会养老保险的农民，个人账户必须缴费，年满10周岁以上才能享受社会养老保险待遇。
2.3社会养老保险墓金管理
失地农民社会养老保险基金是失地农民的债务基金，是参保农民未来养老的“生存钱”，是失地农民社会养老保险的基石。其管理和经营的好坏直接关系到这项事业的成败。在管理上，政府应该积极参与。首先，社会养老保险基金必须由政府专职部门统一管理，单独设立财政专户，确保专款专用，不得挤占、截留、挪用。其次，政府要建立相应的失地农民社会养老保险风险基金，用于应对突发事件或根据物价上涨调整保障水平，确保失地农民领取的社会养老金不会“贬值”。同时，基金的正常运行要受到“收支两条线”的严格监督和管理。被征地农民社会养老保险基金管理机构与管理机构分开设立。前者负责后者的监管和社保市场的规范，后者负责资金筹集、投资运营等。，必须保证监督机构的权威性、公开性、科学性和独立性。
2.4社会养老保险基金的运营
基金运营应尽量通过投资运营实现被征地农民社会养老保险基金的保值增值。鉴于中国金融市场的现状，我们没有必要把社会养老基金全部交给私人机构，而是交给银行和非银行金融机构。政府有关部门在引入投资机构时，应认真考察这些公司的资质、经营状况和信用水平，同时引入多家投资公司，引入竞争机制，通过多元化经营分散经营风险。为了保证失地农民社会养老保险基金的顺利保值增值，不仅要存银行、买国债，还要多元化投资方式。适当涉足实物投资、银行存款、国债和其他债券、股票、投资基金、抵押贷款、外汇、期货和国际投资等。但这些投资领域的风险和收益具有很强的正相关性，必须加强投资监管。
对基金运营的监督应采取“社会监督”的形式，即通过加强监督，尽可能降低运营风险，实现养老保险基金的保值增值。监管的主体应该包括两个方面。一是政府应成立专门的社会养老保险基金监管机构，加强对运营机构的监管，重点关注财政、金融和业务，督促运营机构建立健全管理规章制度。为了防止欺诈，需要建立市场准人制度，规定基金管理机构的最低法定准备金和相应的责任，建立财务披露、信用和业绩评级制度以及严格的经济处罚制度。二是成立由被保险人代表、村组集体代表和代表村组及个人利益的管理专家组成的监督理事会。理事会不仅监督运营机构的运营，还监督政府监管机构。这不仅有利于保障失地农民的知情权、参与权和监督权，也有利于防止政府监管机构的失职。
2.5缴纳社会养老保险
因为社会养老保险基金采取的是“统账结合”的模式。养老金支付也要分两部分。养老金二:社会统筹部分+个人账户部分。社会统筹部分按照城镇职工社会养老保险的计算公式计算，养老金的水平往往根据物价指数和工资指数定期调整，以适应当地的生活水平。部分失地农民个人账户能领取多少养老金，完全取决于个人账户资金的支付水平和增值状况。缴费15年以上，达到退休年龄(男60周岁，女55周岁)的失地农民，可以领取养老金。
社保部门委托指定商业银行按月将养老金直接存入受益人银行账户，该账户的设立和变更与受益人身份证信息完全挂钩。参加被征地农民社会养老保险的老年人，只要达到领取基础养老金的法定年龄，就有权通过当地社保机构登记开设这个收入账户。同时，由于银行联网系统的存在，受益人无论居住在哪里，都可以通过居住地的银行获得这笔养老金。