“点供地”突破乡村旅游用地瓶颈

什么是“点供地”

“点状用地”可以理解为:项目区域分为永久建设用地和生态预留用地，其中永久建设用地尽量提供，其余只能征用，土地以租赁、划拨、托管等方式提供给项目业主。

点状供地是一种新的征地方式，是相对于原来的单幅而言的。(举个例子，如果开发商按照“块供地”从政府手里买了一块地，面积为10000，容积率为2，那么开发商只能建不超过20000的楼。)点状供地是将项目区域划分为永久建设用地和生态预留用地，其中永久建设用地尽量提供，其余只能由项目业主以租赁、划拨、托管等方式征用使用。一般来说，就是在一大片土地上，用多少土地指标，算多少容积率，通过零散的点或条来供应建设用地，而周边其他土地可以通过租赁的方式获得。

与传统的整体式土地供应模式相比，“点状土地供应”具有以下特点:

二

为什么需要“点供地”

近年来，在乡村振兴政策和市场需求的推动下，乡村旅游以意想不到的速度和规模发展，产业发展与土地利用的矛盾日益紧张。土地是乡村旅游发展最基本、最重要的生产要素之一，直接关系到产业发展目标和社会效益。

在乡村振兴战略的提出和推进过程中，乡村旅游发展中的土地问题越来越明显，没有“旅游用地指标”和“旅游用地指标”的投入产出失衡成为制约旅游业发展的根本问题。从目前的客观条件来看，农村地区的土地供应很难分片操作。

第一，在乡村休闲项目中，传统的一体化供地方式因为占地多、用地规模大、容积率低、政府供地紧张、农转占补平衡指标等问题，难以落地。

其次，对于乡村旅游项目来说，一般来说，从环境和景观建设的角度来看，设施设计比较少，比较分散。按照传统的成片供地方式，会造成很大的土地浪费，无论对开发商还是政府都不划算。

第三，传统的供地方式需要的资金太多，乡村旅游项目回报周期长，投资者无论多有钱都难免会感到犹豫和纠结。因此，点状供地更符合实际，有利于乡村休闲项目的发展。

第四，点状供地更有利于盘活土地资产。几乎每个项目都会留下“土地残渣”。点状供地可以将这些土地推向市场，盘活土地再利用，释放土地管理压力，及时收取土地成本，适当补充财政收入。

第五，根据以往的经验，带资本下乡的投资人，大多是和村集体或者村民打交道，做生意。因此不可避免地会出现抵押融资难、农民违约等问题，与村民的纠纷往往导致项目半途而废。而点对点的土地供应是先转为国有建设用地再公开出让获得的，所以建成的项目是有产权的，避免了与村民的纠纷，保证了项目投资的可靠性。

三

“点供地”的政策基础

为了解决“土地问题”，尤其是乡村发展问题，自2015以来，国家有关部门出台的乡村发展政策对乡村旅游用地给予了明确的支持和引导。“旅游用地”在一些地方的试点和推广取得了很大突破，“点供地”成为一条更为实际的创新路径。

2065438+2008年初，海南省人民政府在《关于进一步加强土地宏观调控提高土地利用效率的意见》中提出，在建设百镇千村农庄等旅游项目中，要在保持主体项目周边原有土地的同时，积极探索分散“点供地”方式，进一步提高土地利用的精细化、精准化、集约化程度。

2018年6月30日，浙江省人民政府办公厅发布《关于开发利用低丘缓坡推进坡地生态村镇建设的若干意见》(以下简称《意见》)。《意见》中明确指出“实行点面结合、差别化供地”，即开发建设项目在项目区实行供地，项目区为单一地块的，以建设地块为准供地；项目位于多个地块的，按照建设地块组合供地。

2065438+2008年7月27日，广东省政府发布《广东省推进全域旅游发展实施方案》(以下简称《方案》)，对旅游用地给予政策支持，旨在解决广东在旅游用地方面面临的共性问题。《方案》明确，支持农村集体经济组织依法依规充分利用闲置农房、宅基地，改造民宿、创客空间等场所。乡(镇)土地利用总体规划可预留部分规划建设用地指标(不超过5%)，用于建设地点分散、单独的乡村旅游设施。属于新产业、新业态的乡村旅游项目所需指标，以及符合精准扶贫政策要求的民生用地，可从全省新增建设用地指标中统筹解决。这一政策不仅鼓励农村地区积极参与旅游项目，也为新业态提供了土地保障。比如民宿的建设，可以参照这个用地政策。

2018，10，吉林省旅发委发布“冰雪令”，包含土地政策、扶持政策、奖励政策、惠民政策等七项实际措施。其中，土地政策中特别提到，乡村旅游项目投资符合各项规划的，可实现“点对点供地”；凡投资文化旅游项目的，可通过先租后让的方式取得土地使用权；不属于永久性建筑的项目，只要与原土地使用者约定，就可以直接建设，不需要办理建设用地手续。

除了上面提到的海南、浙江、广东、吉林，安徽、重庆、四川的部分地区也出台了相关政策，支持实施“点供地”模式。

四

「点供地」有哪些案例

在政策扶持的大背景下，很多地区都采取了“点地”的方式为休闲旅游项目寻找出路。近年来，“点地法”为乡村旅游项目提供了新的活力，成功打造了一批优秀的乡村旅游休闲项目，如杭州莫干山的赤心谷、重庆武隆的桂园镇、广东番禺等。

杭州莫干山裸谷1

浙江德清莫干山裸芯堡项目采用“点对点供地，纵向开发”的方式，将项目用地分为永久建设用地和生态预留用地，其中永久建设用地尽量供应，其余只能由项目业主以租赁、划拨、托管等方式征收使用。赤心堡仅新增建设用地12亩，其余80%建筑通过租用当地农家乐改造。园区200多亩森林由村民流转，保持原貌，大大节约了用地指标。

2.重庆武隆回到了原来的小镇。

归元小镇，位于重庆武隆仙女山镇，是一个通过星罗棋布的土地打造的乡村休闲项目。项目总面积1163亩，主要包括36栋民宿建筑，其中25栋为新建民宿，11栋由原有空置农家乐改造而成。据了解，目前3栋空置农家乐已装修完毕，投入使用，用于山地工作室、接待中心、茶室，其余8栋将改造成民宿、青年旅社、农耕体验工坊。桂园镇是以点带面土地开发的成功案例，具有以点带面推动乡村振兴战略实施的效果。

鉴于本项目的特殊性，与其他旅游小镇一样，桂园镇在项目前期也遇到了土地供应难、不符合规划、无前置审批等问题。后来按照“点用地”模式，根据项目建筑占地面积、建筑半距离范围和必要的环境用地进行点规划、点审批、点供地，不仅大大降低了占地指标，解决了项目用地问题，也缓解了投资方的资金压力。此外，被征收农房的业主将农房周围的耕地和林地分别以600元/亩·年和150元/亩·年的租金租赁给项目方，用于涉农项目建设。租期为12，农民每年都有租金收入，当地农民也参与了桂园镇的经营建设，提供了大量的就业岗位，改善了农民的居住和生活。

3.广东番禺

为进一步提高土地利用率，满足旅游点发展需要，广东番禺在“零耕地”的基础上，实行点供地，解决旅游建设用地问题。在规划区外的“低丘缓坡”等未开发用地，根据民宿、农家乐等零散旅游建设项目“点状布局、纵向发展”的需要，实现点状供地、点状建设，未开发建设用地作为生态预留用地保持完整。截至目前，土茨镇小海吕雯假日建设项目、仙窑镇沈家洋地块康峰项目均已达到点供地规划设计条件，节约建设用地指标60%以上。

总的来说，“点供地”是一项创新举措，也是发展乡村旅游、盘活农村闲置房屋、促进农民增收、助推乡村振兴的新尝试。至于后续的开发和实施会带来哪些红利或负面效应，让我们拭目以待。

五

“两大问题”和“三大战略”

在“点状用地”的试点和推广过程中，必须避免两大问题:

一是资本下乡项目打政策“擦边球”。“点状用地”的一个好处是，既减少了用地指标，又减少了项目前期投资，减轻了投资者的资金压力。因此，一些下乡资金项目可能会被“点状用地”政策“边缘化”，打着设施农业用地、临时用地的标签非法获取建设用地。

二是生态预留地的租赁时间和价格。一方面，桂园小镇项目租赁的耕地、林地租赁期限为12年，但建设用地上建造的房屋产权为40年，生态预留地租赁期限与建设用地出让期限不一致，意味着桂园小镇项目整体功能无法长期保障，难以消除因产权不同而产生的问题。另一方面，虽然项目方考虑了村民补偿和租金问题，并按合同约定向农民支付租金，但村民契约精神缺失。随着项目的推进，当地村民提出了超出新水平的补偿和租金要求，导致项目无法如期推进。

在实施“点用地”政策时，必须实施以下三项战略:

旅游用地是关系到旅游业高质量、可持续发展的核心问题。旅游业作为新时期中国经济转型升级的战略性支柱产业，在土地使用制度安排上有理由像工业、农业一样得到特殊支持。“点对点供地”政策的试点和推广是发展旅游业的重要举措。以“点对点供地”为基础的新一轮旅游用地标准和管理的优化调整，是推进我国旅游供给侧改革的必要前提，将为旅游业赋能，显著提高对资本、人才等要素的吸引力。